農(nóng)民工市民化的成本分擔(dān)機(jī)制構(gòu)建——中州學(xué)刊

（一）構(gòu)建原則
1.注重公平，務(wù)實(shí)求效。構(gòu)建農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)機(jī)制必須兼顧效率與公平的原則，既要考慮到這一分擔(dān)機(jī)制的建立與完善是一個(gè)長期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，又要從提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量出發(fā)積極、合理、有序推進(jìn)；既要加強(qiáng)農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)，逐步消除城鎮(zhèn)內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)，又要堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)對(duì)等原則，引導(dǎo)農(nóng)村人口有序轉(zhuǎn)移；既要努力滿足農(nóng)民工市民化的現(xiàn)實(shí)需求，又要考慮目前發(fā)展基礎(chǔ)發(fā)展階段的現(xiàn)實(shí)承受能力；既要充分發(fā)揮政府在構(gòu)建成本分擔(dān)機(jī)制中的主要作用，又要充分發(fā)揮企業(yè)、個(gè)人和社會(huì)的應(yīng)有作用。
2.承認(rèn)差異，分類改革。農(nóng)民工市民化問題本身具有突出的復(fù)雜性、層次性和差異性，農(nóng)民工群體包括了具有不同的成長背景、教育水平和思想觀念的第一代農(nóng)民工、新生代農(nóng)民工，農(nóng)民工特征包括了離土又離鄉(xiāng)、離土不離鄉(xiāng)以及城郊失地農(nóng)民工等多種特征，市民化過程包括了農(nóng)村退出、城市進(jìn)入和城市融入三個(gè)階段，市民化區(qū)域包括了大、中、小以及城和鎮(zhèn)等經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合實(shí)力差異顯著的不同區(qū)域，解決不同階段、不同類型、不同特點(diǎn)、不同區(qū)域的農(nóng)民工市民化問題，其成本分擔(dān)就應(yīng)建立在不同發(fā)展基礎(chǔ)、不同能力水平、不同經(jīng)濟(jì)成本之上，就需要自足實(shí)際、承認(rèn)差異，采取分類有別的制度改革與政策調(diào)整措施，建立相應(yīng)的農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)機(jī)制。
3.整體謀劃，漸次推進(jìn)。農(nóng)民工市民化本身就是一個(gè)長期漸進(jìn)的過程，不僅涉及到與公共服務(wù)、社會(huì)福利等相關(guān)的差距與欠賬彌補(bǔ)所產(chǎn)生的巨額成本，而且分擔(dān)主體包括了政府、個(gè)人、企業(yè)和社會(huì)等多元化主體，部門領(lǐng)域涉及了教育、衛(wèi)生、住建、社保等多行業(yè)多部門，尤其在體制轉(zhuǎn)軌和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的矛盾凸顯期，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)和城市發(fā)展的總體承受能力相對(duì)不足的情況下，構(gòu)建農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)機(jī)制需要堅(jiān)持整體謀劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相結(jié)合，堅(jiān)持重點(diǎn)領(lǐng)域突破與漸進(jìn)式改革相結(jié)合，既要積極，也要穩(wěn)妥，分類型、分步驟，有先行先試，有梯度推進(jìn)，確保農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)機(jī)制構(gòu)建的科學(xué)性和可行性。
（二）分擔(dān)主體
1.農(nóng)民工市民化的成本。作為人口大國和農(nóng)業(yè)大國，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，我國進(jìn)城農(nóng)民工數(shù)量日益龐大，同時(shí)由于長期城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，城鄉(xiāng)居民在社會(huì)福利、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的差距逐步擴(kuò)大，因此，農(nóng)民工市民化的成本不僅數(shù)額巨大，而且主要是產(chǎn)生于彌補(bǔ)在公共服務(wù)和社會(huì)保障等方面的歷史欠賬。解決農(nóng)民工市民化問題不可能一蹴而就，這一巨額成本也不可能一步到位，而應(yīng)該是一個(gè)逐步到位、不斷完善的過程。同時(shí)，這一巨額成本不可能單純依靠政府或是農(nóng)民工個(gè)人來承擔(dān)，而應(yīng)從公平與效率、權(quán)利與義務(wù)出發(fā)，構(gòu)建農(nóng)民工市民化成本的多元化分擔(dān)主體。
2.“一主二層三輔”的分擔(dān)主體。“一主”：政府為主。由于農(nóng)民工市民化的成本主要產(chǎn)生于農(nóng)民工的權(quán)利待遇和福利保障水平得到提升，享受到與城鎮(zhèn)居民同等的公共產(chǎn)品和服務(wù)所需要的成本，從具體構(gòu)成上看，無論是用于城市功能完善和承載能力提升的交通運(yùn)輸、能源供應(yīng)、環(huán)境衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施的投資成本，還是用于農(nóng)民工社會(huì)福利水平提升的公共教育成本、公共衛(wèi)生成本、住房保障成本、社會(huì)保障成本等，均屬于社會(huì)成本范疇，因此，在農(nóng)民工市民化的成本分擔(dān)機(jī)制中，應(yīng)該是政府以公共財(cái)政支出承擔(dān)為主。
“二層”：中央政府與地方政府各負(fù)其責(zé)。在以政府為主的同時(shí)，進(jìn)一步按照中央政府與地方政府的職能權(quán)責(zé)劃分，發(fā)揮中央政府在農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)機(jī)制中的引導(dǎo)扶持作用，突出地方政府的主要分擔(dān)主體作用。其中，中央政府主要通過“區(qū)域統(tǒng)籌、增量掛鉤、專項(xiàng)扶持”，也就是統(tǒng)籌考慮區(qū)域發(fā)展差異，對(duì)農(nóng)民工集中流入地區(qū)、中西部相對(duì)落后地區(qū)加大投入；在財(cái)政投入增量調(diào)整的基礎(chǔ)上，與城鎮(zhèn)化推進(jìn)速度與質(zhì)量掛鉤，對(duì)增長快、壓力大的地區(qū)加大支持力度；設(shè)立農(nóng)民工市民化專項(xiàng)資金，在轉(zhuǎn)移支付中對(duì)義務(wù)教育、基本養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)保障等支出進(jìn)行重點(diǎn)扶持。地方政府作為農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)主體，一方面要與中央政府一起分擔(dān)具有社會(huì)公平和基本保障意義的以社會(huì)保障等為重點(diǎn)的相應(yīng)投入成本，另一方面要作為涉及地方發(fā)展的水、電、路以及文化體育、環(huán)境衛(wèi)生等城市基礎(chǔ)設(shè)施投入成本的主要承擔(dān)者。
“三輔”：個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)三方參與成本分?jǐn)偂Ｆ渲?，農(nóng)民工個(gè)人承擔(dān)進(jìn)入城市后的基本生活成本，也就說農(nóng)民工作為市民化的受益者，應(yīng)該承擔(dān)在城市的衣食住行等基本生活成本，以及在養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保障成本中的個(gè)人支出部分。農(nóng)民工所在企業(yè)在獲得農(nóng)民工勞動(dòng)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，有責(zé)任有義務(wù)參與分?jǐn)傓r(nóng)民工市民化成本，主要包括按照相關(guān)政策規(guī)定，為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等企業(yè)分擔(dān)的相應(yīng)社會(huì)保障費(fèi)用，以及勞動(dòng)技能培訓(xùn)等人力資本投資。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，在構(gòu)建農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)機(jī)制時(shí)，還應(yīng)積極引導(dǎo)社會(huì)慈善和福利機(jī)構(gòu)在推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的積極作用，作為有益的補(bǔ)充與支持，重點(diǎn)在法律維權(quán)、社會(huì)救助等方面提供人財(cái)物支持，參與成本分擔(dān)。
（三）推進(jìn)機(jī)制
1.綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)的機(jī)制構(gòu)建以及其有效運(yùn)行，不僅需要明晰權(quán)責(zé)、界定主體，而且需要建立綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，在涉及了中央政府、地方政府以及農(nóng)民工、企業(yè)、社會(huì)等多主體多部門多層次的利益博弈中，發(fā)揮綜合全局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與利益調(diào)整等作用，通過優(yōu)化體制機(jī)制、制定相關(guān)政策等措施，促進(jìn)資源優(yōu)化配置、成本合理分擔(dān)，加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程。
2.動(dòng)態(tài)互補(bǔ)機(jī)制。農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)機(jī)制的構(gòu)建及完善是一個(gè)長期漸進(jìn)的過程，也是一個(gè)對(duì)分擔(dān)主體、分擔(dān)比例持續(xù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整與均衡的過程，建立動(dòng)態(tài)互補(bǔ)機(jī)制是考慮到隨著現(xiàn)代化演進(jìn)和城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展，政府的綜合實(shí)力、企業(yè)的社會(huì)責(zé)任承擔(dān)能力、農(nóng)民工市民化水平等都會(huì)隨之發(fā)展變化，對(duì)于成本分擔(dān)機(jī)制的優(yōu)化調(diào)整是保持這一機(jī)制的科學(xué)性、持續(xù)性、公平性的必然要求。
3.監(jiān)督考核機(jī)制。通過建立監(jiān)督考核機(jī)制，對(duì)農(nóng)民工市民化的巨額投入、資金到位及使用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查和績效考核，對(duì)農(nóng)民工市民化的落實(shí)程度和滿意度進(jìn)行跟蹤調(diào)查，以確保各級(jí)政府、各部門及各方參與力量能夠各司其職、各盡其力，保障成本分擔(dān)機(jī)制的有效運(yùn)行，避免各種扯皮推諉、銜接脫節(jié)或是違法違紀(jì)情況發(fā)生。
注釋
①喻新安、谷建全、王玲杰：《新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)論》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，第37頁。
②李克強(qiáng)：《協(xié)調(diào)推進(jìn)城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇》，《行政管理改革》2012年第11期。
③李克強(qiáng)：《在改革開放進(jìn)程中深入實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略》，《求是雜志》2012年第4期。
④李克強(qiáng)：《關(guān)于調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)促進(jìn)持續(xù)發(fā)展的幾個(gè)問題》，《求是雜志》2010年第11期。
⑤簡新華：《新生代農(nóng)民工融入城市的障礙與對(duì)策》，《求是學(xué)刊》2011年第1期。
⑥申兵：《“十二五”時(shí)期農(nóng)民工市民化成本測算及其分擔(dān)機(jī)制構(gòu)建——以跨省農(nóng)民工集中流入地區(qū)寧波市為案例》，《城市發(fā)展研究》2012年第1期。
⑦魏后凱：《構(gòu)建多元化的農(nóng)民市民化成本分擔(dān)機(jī)制》，《中國社會(huì)科學(xué)報(bào)》2013年3月1日第7版。