農(nóng)民工市民化的主要制約因素——中州學刊

在城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)民工市民化主要指農(nóng)村富余勞動力在完成了兩個轉變——就業(yè)結構從第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)的轉變，生活空間從農(nóng)村向城鎮(zhèn)的轉變之后，進一步獲得市民化的兩個表征——以獲得城鎮(zhèn)居民戶籍身份為核心的身份表征，和以享受到與城鎮(zhèn)戶籍居民同等的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會保障、住房保障等公共服務為核心的質量表征。應該說，農(nóng)民工市民化的過程實質上也就是農(nóng)民工從進入城市到融入城市的過程。與此同時，從根本上看農(nóng)民工市民化的主要困難與障礙，也就是制約兩個轉變實現(xiàn)和兩個表征獲得的三大因素：制度制約、成本制約和能力制約。
（一）制度制約
不少研究都指出，制度制約是影響農(nóng)民工市民化的主要因素。在城鄉(xiāng)分割的二元結構下形成的以戶籍制度為代表的城鄉(xiāng)制度壁壘是特定歷史條件下的產(chǎn)物，從當時的經(jīng)濟社會發(fā)展來看，有其合理性，也曾經(jīng)對中國發(fā)展做出了貢獻。但是隨著時代變遷、經(jīng)濟轉型和社會進步，二元制度體系在限制城鄉(xiāng)之間的資源優(yōu)化配置，尤其是人口自由遷移流動等方面的弊端日益凸顯，直接導致城鄉(xiāng)之間的差距不斷擴大，進城農(nóng)民工的利益難以得到保障，影響城鎮(zhèn)化發(fā)展質量和水平。
從農(nóng)民工市民化的重要表征來看，獲得城鎮(zhèn)戶籍進而享受到以戶籍為載體附加的教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障等城鄉(xiāng)有別的各種社會福利是衡量農(nóng)民工市民化的程度和水平的重要標志。大批農(nóng)民工在進入城市、完成職業(yè)轉變之后，由于難以獲得城鎮(zhèn)戶籍，被隔離在城市管理體制和服務體系之外，與城鎮(zhèn)戶籍人口相比，在社會福利和權利利益方面存在明顯落差，形成城市內部的二元結構。由此看來，二元戶籍制度顯然是制約農(nóng)民工市民化的制度核心，而其他附著在戶籍制度上的一系列社會福利制度對農(nóng)民工產(chǎn)生限制與排斥，對市民化中的關鍵環(huán)節(jié)——城市融入有著根本性的影響。
從農(nóng)民工市民化的演進階段來看，在農(nóng)村退出階段，主要制約因素是農(nóng)村土地制度的障礙。其中包括土地所有、經(jīng)營、使用、流轉、征用、補償?shù)戎贫仍趦鹊耐恋刂贫鹊牟煌晟?，⑤使得農(nóng)民工的農(nóng)村土地承包權和宅基地使用權難以得到應有的收益保障或補償，也就難以真正退出農(nóng)業(yè)和農(nóng)村。在城市進入階段，實際上在改革開放以后，戶籍制度已經(jīng)不再直接對農(nóng)村人口遷移流動產(chǎn)生約束，而是在下一個階段，也就是城市融入階段，由于與戶籍制度相掛鉤的教育制度、住房制度、就業(yè)制度、社會保障制度等對農(nóng)民工過上與城市居民一樣的生活、享受與城市居民一樣的權利構成制約，阻礙了農(nóng)民工市民化的進程。
（二）成本制約
從前述研究中可以發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)二元戶籍制度是制約農(nóng)民工市民化的主要因素。從改革開放初期到現(xiàn)在，由于在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、解決“三農(nóng)”難題等方面的阻礙效應日益擴大，戶籍制度改革的呼聲也越來越高、越來越迫切。而改革步伐之所以相對較慢，正是由于戶籍制度改革并非單一的以人口管理為核心的制度改革，而是由于戶籍已經(jīng)成為身份和福利的象征，相應的改革也就涉及到了附著在戶籍之上的多個領域的福利剝離與福利補償。而要將原本只覆蓋城鎮(zhèn)本地戶籍居民的基本公共服務擴展到農(nóng)民工并保障其特殊權益，需要額外的投入，這可以視為農(nóng)民工市民化的成本。⑥由于農(nóng)民工市民化的成本涉及到公共衛(wèi)生、就業(yè)扶持、子女教育和住房保障、社會保障等多項公共服務，且長期以來城鄉(xiāng)之間的公共服務能力與水平上的差距不僅沒有縮小反而有擴大趨勢，再加上我國正處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，農(nóng)民工群體規(guī)模龐大，農(nóng)民工市民化的巨額成本顯然成為阻礙這一進程的主要制約因素。
有研究測算，在2030年前，全國大約有3.8億農(nóng)業(yè)轉移人口需要實現(xiàn)市民化，而市民化成本平均每人為10萬元左右，因此，要將這些進城農(nóng)民全部實現(xiàn)市民化，需要支付近40萬億元的成本。⑦雖然農(nóng)民工市民化的核心是要在獲得城鎮(zhèn)居民身份的基礎上，平等享受政府為城鎮(zhèn)居民提供的各種福利待遇，但是作為依然處于社會主義初級階段的發(fā)展中的人口大國，顯然不可能單純依靠政府來承擔這一巨額成本。在這種情況下，如何合理構建農(nóng)民工市民化的成本分擔機制，就成為推進農(nóng)民工市民化進程的癥結所在。
（三）能力制約
前述的制度制約和成本制約基本上都是農(nóng)民工市民化的外部制約因素，從內部制約因素來看，則主要體現(xiàn)為農(nóng)民工自身存在的影響其向市民轉變的相關能力制約，主要包括了就業(yè)能力、市場競爭能力和生活適應能力的制約。其中，就業(yè)能力制約主要指農(nóng)民工在脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，轉而從事第二第三產(chǎn)業(yè)時的職業(yè)轉換能力會受到來自自身勞動技能水平的影響；市場競爭能力制約主要指農(nóng)民工進入城市后，在面臨新的生產(chǎn)方式和市場競爭環(huán)境的挑戰(zhàn)下，對于競爭、風險和壓力的承受能力狀況對其市民化進程的制約；生活適應能力制約主要是指農(nóng)民工所面臨的從農(nóng)村傳統(tǒng)生活方式向城市現(xiàn)代生活方式的轉變，以及從村落文化氛圍到社區(qū)文化氛圍的轉換，由于不同個體在開放度、認可度、接受度方面的差異性，進而對城市融入程度產(chǎn)生的制約。進一步分析可以發(fā)現(xiàn)，實際上農(nóng)民工市民化的能力制約與農(nóng)民工的受教育狀況直接相關。通常情況下，受教育水平與勞動就業(yè)技能呈正相關，并且受教育程度越高，對現(xiàn)代思想觀念的接受程度也越高，越有利于融入城市。從我國發(fā)展現(xiàn)狀來看，城鄉(xiāng)之間的教育資源配置上的不均衡是造成農(nóng)民工受教育水平偏低的直接因素，進而導致農(nóng)民工進入城市后出現(xiàn)明顯的在就業(yè)領域和收入水平上的邊緣化、弱勢化，給農(nóng)民工市民化帶來嚴峻挑戰(zhàn)。而要消除這一制約因素，一方面需要增加教育投入，另一方面需要均衡在就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的保險保障水平。那么綜合以上分析，歸根結底還是需要解決農(nóng)民工市民化的成本分擔問題。