城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)與制度銜接的路徑思考——中州學(xué)刊

根據(jù)《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《社會(huì)保險(xiǎn)法》）的規(guī)定，我國(guó)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系包括職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)職保）制度、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)新農(nóng)保）制度、城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)城居保）制度、公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)公保）制度，這四者共同構(gòu)成了全民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度框架：職保解決各類(lèi)企業(yè)職工、事業(yè)單位分類(lèi)改革后從事公益服務(wù)的事業(yè)單位工作人員以及靈活就業(yè)人員的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題；新農(nóng)保解決農(nóng)村居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題；城居保解決城鎮(zhèn)非從業(yè)居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題；公保解決國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)員以及參照公務(wù)員法管理的工作人員的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題。但是，在城鄉(xiāng)二元化的社會(huì)背景下，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的目標(biāo)迄今尚未能實(shí)現(xiàn)，我國(guó)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)仍面臨在不同統(tǒng)籌地區(qū)之間轉(zhuǎn)續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系（以下簡(jiǎn)稱(chēng)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)）和在不同制度之間銜接養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系（以下簡(jiǎn)稱(chēng)制度銜接）的雙重困境。黨的十八大報(bào)告明確提出“以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”，解決養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)和制度銜接問(wèn)題既是實(shí)現(xiàn)上述政策目標(biāo)的必然要求，也是健全社會(huì)保障法制的重要課題。
一、城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)相關(guān)法律的梳理與分析
養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)是指參保人員在某一項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)部、因社會(huì)流動(dòng)而發(fā)生的跨統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的現(xiàn)象。如前所述，我國(guó)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系由四項(xiàng)制度組成，所以實(shí)際上存在職保關(guān)系的跨地域轉(zhuǎn)續(xù)、公保關(guān)系的跨地域轉(zhuǎn)續(xù)、新農(nóng)保關(guān)系的跨地域轉(zhuǎn)續(xù)和城居保關(guān)系的跨地域轉(zhuǎn)續(xù)（在已經(jīng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化的地區(qū)簡(jiǎn)化為城鄉(xiāng)居保關(guān)系的跨地域轉(zhuǎn)續(xù)）。我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第19條規(guī)定“個(gè)人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移，繳費(fèi)年限累計(jì)計(jì)算”，這是目前解決養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)續(xù)問(wèn)題的基本法律依據(jù)，但該條只規(guī)定了參保人員跨統(tǒng)籌地區(qū)“就業(yè)”狀態(tài)下基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)續(xù)問(wèn)題，對(duì)于參保人員跨統(tǒng)籌地區(qū)流動(dòng)而“非就業(yè)”狀態(tài)下基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)續(xù)并未作出明確規(guī)定。同時(shí)，該條中的“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系”是僅指職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，還是包括職保、公保、新農(nóng)保、城居保4種養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，這一點(diǎn)也容易引發(fā)歧義。根據(jù)人力資源和社會(huì)保障部（以下簡(jiǎn)稱(chēng)人社部）發(fā)布的《實(shí)施〈中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法〉若干規(guī)定》第5條的規(guī)定，《社會(huì)保險(xiǎn)法》第19條的具體操作按照人社部、財(cái)政部2009年聯(lián)合發(fā)布的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《轉(zhuǎn)續(xù)暫行辦法》）執(zhí)行。顯然，人社部是將“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系”完全等同于職保關(guān)系，這就使得公保、新農(nóng)保、城居保3種養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的跨統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)續(xù)失去了法律依據(jù)，對(duì)此需要立法專(zhuān)門(mén)作出安排。
根據(jù)《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公務(wù)員法》）第77條的規(guī)定，國(guó)家建立公務(wù)員保險(xiǎn)制度，保障公務(wù)員在“退休、患病、工傷、生育、失業(yè)”等情況下獲得幫助和補(bǔ)償；我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第10條也明確規(guī)定“公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”。但是，我國(guó)公務(wù)員及參照公務(wù)員法管理的工作人員的社會(huì)保險(xiǎn)方案一直沒(méi)有出臺(tái)，他們的養(yǎng)老保險(xiǎn)依然停留在退休養(yǎng)老階段，全國(guó)并未形成繳費(fèi)型的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。因此，公保關(guān)系的跨統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)續(xù)并不存在明顯的地域壁壘和轉(zhuǎn)接困難。
人社部和財(cái)政部于2012年11月底擬定了《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《銜接暫行辦法（意見(jiàn)稿）》）并向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，但該意見(jiàn)稿僅“適用于在職保、新農(nóng)保、城居保這三種制度中參加過(guò)兩種或兩種以上制度的人員”，對(duì)于“在某一種制度中跨地區(qū)轉(zhuǎn)移的參保人員，應(yīng)按照各制度自身的規(guī)定轉(zhuǎn)移接續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系”而“不適用本《暫行辦法》”。因此，《銜接暫行辦法（意見(jiàn)稿）》只是解決了新農(nóng)保與職保之間、城居保與職保之間以及新農(nóng)保與城居保之間的銜接問(wèn)題，而新農(nóng)保關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)問(wèn)題及城居保關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)問(wèn)題仍然“懸而未決”。
即便是職保關(guān)系的轉(zhuǎn)續(xù)問(wèn)題，《社會(huì)保險(xiǎn)法》的解決思路與人社部、財(cái)政部發(fā)布的《轉(zhuǎn)續(xù)暫行辦法》規(guī)定的“具體操作辦法”也并不一致。根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第19條的規(guī)定，個(gè)人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，達(dá)到法定退休年齡時(shí)，基本養(yǎng)老金“分段計(jì)算、統(tǒng)一支付”。人社部《實(shí)施〈中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法〉若干規(guī)定》第5條要求，“基本養(yǎng)老金分段計(jì)算、統(tǒng)一支付的具體辦法”按照《轉(zhuǎn)續(xù)暫行辦法》執(zhí)行，而《轉(zhuǎn)續(xù)暫行辦法》第4條明確規(guī)定：參保人員跨省流動(dòng)就業(yè)轉(zhuǎn)移基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系時(shí)，統(tǒng)籌基金（單位繳費(fèi)）以本人1998年1月1日后各年度實(shí)際繳費(fèi)工資為基數(shù)，按12%的總和轉(zhuǎn)移，參保繳費(fèi)不足1年的，按實(shí)際繳費(fèi)月數(shù)計(jì)算轉(zhuǎn)移。這與《社會(huì)保險(xiǎn)法》“分段計(jì)算、統(tǒng)一支付”的思路存在明顯差異：如果嚴(yán)格執(zhí)行《社會(huì)保險(xiǎn)法》的規(guī)定，參保人員跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)時(shí)只需轉(zhuǎn)移基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系、累計(jì)繳費(fèi)年限，而根本不需要轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金。
二、城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接相關(guān)法律的梳理與分析
養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接是指參保人員因社會(huì)身份變化而在各項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間銜接養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的現(xiàn)象。在我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，從理論上講，制度銜接應(yīng)該包括職保與公保、新農(nóng)保與城居保、新農(nóng)保與職保、城居保與職保、新農(nóng)保與公保、城居保與公保之間的制度銜接6種情況，如圖1所示。
圖1城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接示意圖
（一）職保與公保之間的制度銜接
在我國(guó)，人員在企業(yè)與國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位之間交互流動(dòng)的機(jī)會(huì)比較多。我國(guó)企業(yè)經(jīng)過(guò)多年改革已經(jīng)形成了基本定型的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位依然適用退休養(yǎng)老制度。原勞動(dòng)和社會(huì)保障部、原人事部、財(cái)政部、中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室于2001年聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于職工在機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間流動(dòng)時(shí)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系處理意見(jiàn)的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），這是目前處理職保與公保兩項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系銜接問(wèn)題的基本制度依據(jù)。在企業(yè)繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下，繳費(fèi)年限及繳費(fèi)金額與養(yǎng)老金待遇之間存在正比例關(guān)系；而在國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位非繳費(fèi)型退休養(yǎng)老制度下，工作年齡與退休金待遇之間存在正比例關(guān)系。因此，如果參保人員從公保轉(zhuǎn)入職保且退休時(shí)按企業(yè)人員計(jì)發(fā)基本養(yǎng)老金，就需要解決兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：一是參保人員原任公務(wù)員的工齡與企業(yè)繳費(fèi)年限的置換問(wèn)題；二是參保人員原任公務(wù)員期間的繳費(fèi)補(bǔ)償問(wèn)題。對(duì)于前者，《通知》規(guī)定“原有工作年限視同繳費(fèi)年限”；對(duì)于后者，《通知》則規(guī)定在進(jìn)入企業(yè)并按規(guī)定參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)后，根據(jù)參保人員在國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作的年限給予“一次性補(bǔ)貼”，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為“本人離開(kāi)機(jī)關(guān)上年度月平均基本工資×在機(jī)關(guān)工作年限×0.3%×120個(gè)月”，具體“由其原所在單位通過(guò)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)入本人的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)，所需資金由同級(jí)財(cái)政安排”。如果參保人員從職保轉(zhuǎn)入公保且退休時(shí)按國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員計(jì)發(fā)養(yǎng)老金，也需要解決兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：一是參保人員原有企業(yè)工齡與其國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工齡的置換問(wèn)題；二是參保人員在原企業(yè)繳費(fèi)所累計(jì)的個(gè)人賬戶(hù)資金的處理問(wèn)題。對(duì)于前者，《通知》規(guī)定參保人員由企業(yè)進(jìn)入國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作之月起，執(zhí)行國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的退休養(yǎng)老制度，其“原有的連續(xù)工齡與進(jìn)入機(jī)關(guān)事業(yè)單位后的工作年限合并計(jì)算”；對(duì)于后者，《通知》則規(guī)定“已建立的個(gè)人賬戶(hù)繼續(xù)由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理，退休時(shí)其個(gè)人賬戶(hù)儲(chǔ)存額每月按1/120計(jì)發(fā)，并相應(yīng)抵減按機(jī)關(guān)事業(yè)單位辦法計(jì)發(fā)的養(yǎng)老金”。同時(shí)，考慮到養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系有在職保與公保之間多次轉(zhuǎn)接的可能性，《通知》要求，參保人員進(jìn)入企業(yè)工作后再次轉(zhuǎn)入國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作的，“原給予的一次性補(bǔ)貼的本金和利息要上繳同級(jí)財(cái)政”，其個(gè)人賬戶(hù)管理、退休后養(yǎng)老金計(jì)發(fā)等比照“由企業(yè)進(jìn)入機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作職工的相關(guān)政策”辦理。
《通知》發(fā)布于十多年前，其中有的內(nèi)容亟須修改。如當(dāng)時(shí)之所以規(guī)定一次性補(bǔ)貼按照120個(gè)月的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算及“個(gè)人賬戶(hù)儲(chǔ)存額每月按1/120計(jì)發(fā)”，是因?yàn)槠髽I(yè)養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)辦法是基于參保人員退休后人均還有十年余壽命來(lái)確定的（即10×12=120）。而根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（國(guó)發(fā)[2005]38號(hào)）的規(guī)定，計(jì)發(fā)月數(shù)根據(jù)“職工退休時(shí)城鎮(zhèn)人口平均預(yù)期壽命、本人退休年齡、利息等因素”確定。目前在我國(guó)，企業(yè)職工55歲退休的，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金計(jì)發(fā)月數(shù)實(shí)為170個(gè)月；60歲退休的計(jì)發(fā)月數(shù)實(shí)為139個(gè)月。因此，《通知》中的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)適時(shí)予以相應(yīng)的調(diào)整。此外，《通知》只是對(duì)同一統(tǒng)籌地區(qū)內(nèi)職保與公保之間的制度銜接作出了安排，其中規(guī)定公務(wù)員轉(zhuǎn)入職保的，其補(bǔ)貼由其原所在單位通過(guò)“當(dāng)?shù)亍鄙鐣?huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)入本人的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)；公務(wù)員進(jìn)入企業(yè)工作后再次轉(zhuǎn)入公保的，原給予的一次性補(bǔ)貼的本金和利息要上繳“同級(jí)財(cái)政”。隨著人員社會(huì)流動(dòng)性的不斷增強(qiáng)，參保人員跨統(tǒng)籌地區(qū)流動(dòng)且在職保與公保之間轉(zhuǎn)接養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的情況已在所難免，對(duì)于這樣的參保人員，如果仍要求“其原所在單位”通過(guò)“當(dāng)?shù)亍鄙鐣?huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移一次性補(bǔ)貼，或者要求將原一次性補(bǔ)貼的本金和利息上繳“同級(jí)財(cái)政”，實(shí)際操作起來(lái)恐怕就有些窒礙難行了。
（二）新農(nóng)?；虺蔷颖Ｅc職保之間的制度銜接
人社部和財(cái)政部擬定的《銜接暫行辦法（意見(jiàn)稿）》主要解決新農(nóng)保或城居保與職保之間的制度銜接問(wèn)題。根據(jù)該意見(jiàn)稿的規(guī)定，從新農(nóng)?；虺蔷颖＾D(zhuǎn)入職保的基本條件是“參加職保繳費(fèi)年限滿(mǎn)15年（含依據(jù)有關(guān)規(guī)定延長(zhǎng)繳費(fèi)年限）”，從職保轉(zhuǎn)入新農(nóng)?；虺蔷颖５幕緱l件是“職保繳費(fèi)年限不足15年”且只隨轉(zhuǎn)個(gè)人賬戶(hù)基金而不轉(zhuǎn)統(tǒng)籌基金；繳費(fèi)年限的計(jì)算辦法為：參保人員從職保轉(zhuǎn)入新農(nóng)?；虺蔷颖＃鋮⒓勇毐５睦U費(fèi)年限可“合并累加計(jì)算”，參加新農(nóng)保、城居保的繳費(fèi)年限則“不折算”為職保繳費(fèi)年限。毋庸置疑，這些規(guī)定的出發(fā)點(diǎn)是為了“維護(hù)參保人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益”，但這些規(guī)定似乎又與“更有利于維護(hù)參保人員的權(quán)益”的目標(biāo)有所背離。首先，繳費(fèi)年限是否累計(jì)滿(mǎn)15年直接決定參保人員有無(wú)享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的基本資格，而繳費(fèi)多少只影響參保人員享受養(yǎng)老金的數(shù)額，前者涉及養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的有無(wú)，后者只涉及在享有養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的前提下每個(gè)參保人員的具體養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，兩者是不同性質(zhì)的問(wèn)題，不可混為一談。對(duì)于由新農(nóng)保、城居保轉(zhuǎn)入職保的參保人員，如果因新農(nóng)保、城居保繳費(fèi)金額比職保少而不計(jì)算其已經(jīng)累積的繳費(fèi)年限，這將直接影響參保人員將來(lái)領(lǐng)取養(yǎng)老金的資格認(rèn)定，顯然有失公平。譬如，某參保人員參加新農(nóng)保5年后又參加職保10年，達(dá)到了退休年齡，如果前后繳費(fèi)年限累加，則其已經(jīng)達(dá)到領(lǐng)取養(yǎng)老金的基本資格，只不過(guò)其領(lǐng)到的養(yǎng)老金可能會(huì)比連續(xù)15年參加職保的人員要少；如果前后繳費(fèi)年限不能累加，則其需再續(xù)交5年職保方能領(lǐng)取養(yǎng)老金或者根本領(lǐng)不到職保養(yǎng)老金而只能把養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系再轉(zhuǎn)回新農(nóng)保或城居保。其次，新農(nóng)?；虺蔷颖Ｅc職保繳費(fèi)金額差距較大并不是參保人員自愿選擇的結(jié)果，而是國(guó)家不同養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分割實(shí)施所致，讓參保人員在養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)接過(guò)程中承受非自身原因造成的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失，存在明顯的不合理性。
（三）其他養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間的銜接問(wèn)題
除了上述公保與職保及新農(nóng)?；虺蔷颖Ｅc職保之間的制度銜接，我國(guó)還存在新農(nóng)保與城居保之間、新農(nóng)保或城居保與公保之間的制度銜接問(wèn)題。關(guān)于新農(nóng)保與城居保之間的制度銜接，《銜接暫行辦法（意見(jiàn)稿）》考慮到二者在制度模式、基金籌集方式、個(gè)人賬戶(hù)規(guī)模、養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法等方面是一致的，所以明確規(guī)定參保人員辦理新農(nóng)保與城居保銜接手續(xù)的，“轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶(hù)全部?jī)?chǔ)存額，繳費(fèi)年限合并累加計(jì)算”。有些將新農(nóng)保與城居保合并實(shí)施的地區(qū)，由于實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的一體化，已經(jīng)不存在此兩種制度的銜接問(wèn)題。一般而言，享受公保待遇的公務(wù)員幾乎沒(méi)有轉(zhuǎn)入新農(nóng)?；虺蔷颖５目赡苄?，而參加新農(nóng)保的農(nóng)民（或參加城居保的市民）也很難有機(jī)會(huì)享受公保待遇，所以討論公保與新農(nóng)?；虺蔷颖Ｖg的制度銜接問(wèn)題似乎沒(méi)有太大的現(xiàn)實(shí)意義。但是自2011年起，相關(guān)部門(mén)已經(jīng)開(kāi)始積極探索從村（社區(qū)）干部、優(yōu)秀工人、農(nóng)民中考錄公務(wù)員的辦法，并選擇了一些中央直屬部門(mén)的基層單位進(jìn)行試點(diǎn)，這意味著農(nóng)民或市民將來(lái)也有可能進(jìn)入公務(wù)員行列，因而新農(nóng)?；虺蔷颖Ｅc公保之間的轉(zhuǎn)接也許已經(jīng)不僅在理論上具有可能性，而且需要現(xiàn)實(shí)地作出具體制度安排。