論文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制中的若干重大關(guān)系——中州學(xué)刊

一、宏觀調(diào)控、微觀規(guī)制、微觀管理的關(guān)系
宏觀調(diào)控和微觀規(guī)制是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府干預(yù)、調(diào)節(jié)和管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的兩種主要方式。宏觀調(diào)控通過(guò)對(duì)市場(chǎng)的引導(dǎo)間接影響微觀經(jīng)濟(jì)主體，政府只改變企業(yè)和個(gè)人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的環(huán)境參數(shù)，而不直接干預(yù)企業(yè)和個(gè)人的市場(chǎng)決策和行為。因而，宏觀調(diào)控既不能解決微觀經(jīng)濟(jì)主體的具體行為規(guī)范問(wèn)題，也不能保證微觀經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與社會(huì)總體福利目標(biāo)相一致。宏觀由微觀構(gòu)成，政府的宏觀經(jīng)濟(jì)意圖要通過(guò)微觀經(jīng)濟(jì)主體的具體行為去落實(shí)，所以宏觀調(diào)控措施必須有相應(yīng)的微觀規(guī)制手段加以配合與輔助。微觀規(guī)制是政府出于社會(huì)公共性需要，由特定的政府規(guī)制機(jī)構(gòu)依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，運(yùn)用行政、法律和經(jīng)濟(jì)等手段，從外部對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體（主要是企業(yè)）的市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)品質(zhì)量、價(jià)格決定、服務(wù)條件等實(shí)施直接的行政管理、監(jiān)督、激勵(lì)、扶持、引導(dǎo)和規(guī)范，是政府治理經(jīng)濟(jì)社會(huì)的一種制度性安排。政府微觀規(guī)制所要解決的，主要是外部性、自然壟斷性、信息不對(duì)稱(chēng)、公共產(chǎn)品性及消費(fèi)者偏好不合理等市場(chǎng)失靈問(wèn)題。微觀規(guī)制作為一種促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，追求的是長(zhǎng)期持續(xù)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，以彌補(bǔ)宏觀調(diào)控的不足。
宏觀調(diào)控和微觀規(guī)制都是為了調(diào)節(jié)和規(guī)范市場(chǎng)主體行為，提高資源配置效率，增進(jìn)社會(huì)成員福利，實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展。宏觀調(diào)控與微觀規(guī)制是互補(bǔ)的關(guān)系，宏觀調(diào)控為微觀規(guī)制提供宏觀市場(chǎng)環(huán)境，是“大處著眼”為宏觀調(diào)控優(yōu)化微觀市場(chǎng)基礎(chǔ)，是“著手”所以，應(yīng)當(dāng)將宏觀調(diào)控與微觀規(guī)制緊密結(jié)合起來(lái)，共同發(fā)揮政府的政策引導(dǎo)功能。
適宜的政府宏觀調(diào)控和微觀規(guī)制都是文化產(chǎn)業(yè)正常發(fā)展的基本條件。目前，宏觀調(diào)控已受到我國(guó)理論界和實(shí)踐界的足夠重視，相關(guān)的手段和經(jīng)驗(yàn)也已經(jīng)比較豐富和成熟，但微觀規(guī)制尚未在戰(zhàn)略層面受到應(yīng)有關(guān)注。而當(dāng)前我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不得力及基本公共文化產(chǎn)品供給不足等問(wèn)題，主要原因就在于政府微觀規(guī)制效率過(guò)低。因此，應(yīng)當(dāng)厘清文化產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控與微觀規(guī)制的職能關(guān)系，在完善宏觀調(diào)控體系的同時(shí)，健全微觀規(guī)制制度，系統(tǒng)消除文化領(lǐng)域市場(chǎng)失衡和市場(chǎng)失靈的負(fù)面影響。
宏觀調(diào)控和微觀規(guī)制都是政府作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的中立協(xié)調(diào)者而實(shí)施的管理行為，而微觀管理則通常是指企業(yè)內(nèi)部的自我管理。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)都是自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的獨(dú)立性市場(chǎng)主體，其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和管理權(quán)依法受到保護(hù)，政府不得直接干預(yù)。所以，從這個(gè)意義上說(shuō)，不存在政府對(duì)企業(yè)的微觀管理問(wèn)題，微觀管理只是企業(yè)自己的事情。政府在微觀規(guī)制過(guò)程中運(yùn)用命令和控制手段直接配置資源時(shí)，應(yīng)盡量減少對(duì)被規(guī)制企業(yè)微觀管理的不良影響，避免妨礙企業(yè)的正常運(yùn)行和發(fā)展。但另一方面，由于國(guó)家是國(guó)有企業(yè)的出資者，政府又要代表國(guó)家站在出資者立場(chǎng)上對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)施一定的微觀管理。這是政府運(yùn)用行政手段和經(jīng)營(yíng)方式對(duì)企業(yè)實(shí)施的一種內(nèi)部管理，如國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)管理、某些社會(huì)公益事業(yè)的日常管理等。在文化建設(shè)領(lǐng)域，為保障公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和供給，政府要對(duì)某些傳統(tǒng)文化、高雅藝術(shù)、基礎(chǔ)理論研究及圖書(shū)館、檔案館、博物館等公益性文化行業(yè)和單位進(jìn)行直接投資和經(jīng)營(yíng)，并實(shí)施相應(yīng)的微觀管理。但宏觀調(diào)控和微觀規(guī)制主要是為了維護(hù)社會(huì)公共利益，而微觀管理則主要是追求企業(yè)自身利益的最大化。所以，應(yīng)當(dāng)把文化產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控和微觀規(guī)制的改革與文化企業(yè)微觀管理的改革有機(jī)結(jié)合起來(lái)，通過(guò)合理、有效的制度設(shè)計(jì)和措施選擇，使政府公共政策目標(biāo)與企業(yè)自身管理目標(biāo)趨于協(xié)調(diào)一致。例如，將負(fù)外部性?xún)?nèi)化為企業(yè)成本，就會(huì)促使企業(yè)積極改善內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理，盡量減少乃至消除自身產(chǎn)品和服務(wù)的負(fù)外部性。
二、文化事業(yè)規(guī)制與文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制的關(guān)系
在我國(guó)，文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)的劃分是在黨的十六大報(bào)告中首次提出來(lái)的。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局頒布的最新分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)——《文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)分類(lèi)（2012）》，文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)是指為社會(huì)公眾提供文化產(chǎn)品和文化相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)活動(dòng)的集合，“文化事業(yè)”僅指公益性文化單位的集合，“文化產(chǎn)業(yè)”僅指經(jīng)營(yíng)性文化單位的集合。而區(qū)分經(jīng)營(yíng)性文化產(chǎn)業(yè)單位和公益性文化事業(yè)單位的依據(jù)，是執(zhí)行企業(yè)會(huì)計(jì)制度與否。
要處理好文化事業(yè)規(guī)制與文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制的關(guān)系，必須正確區(qū)分和把握文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)和功能。實(shí)際上，公益性的文化事業(yè)與經(jīng)營(yíng)性的文化產(chǎn)業(yè)是基于文化行業(yè)的市場(chǎng)屬性而非意識(shí)形態(tài)屬性來(lái)劃分的。文化事業(yè)的主要任務(wù)是為社會(huì)提供公共文化產(chǎn)品和服務(wù)，以保障公眾基本文化權(quán)益，滿足公眾基本文化需求。文化事業(yè)既屬于文化問(wèn)題，又屬于經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，但更偏重于文化方面。公益性文化產(chǎn)品的公共性、使用和消費(fèi)上的非排他性以及投資的高風(fēng)險(xiǎn)性，使得以利潤(rùn)和收益最大化為目標(biāo)的企業(yè)不愿介入其生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)，因此，公益性的文化事業(yè)不能走產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路，必須以行政事業(yè)單位為主要組織形式，主要著眼于社會(huì)效益。而文化產(chǎn)業(yè)則是以營(yíng)利為目的，運(yùn)用產(chǎn)業(yè)化手段和方式創(chuàng)作、傳播和經(jīng)營(yíng)文化、創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值的活動(dòng)，其主要任務(wù)是繁榮文化市場(chǎng)，滿足公眾多方面、多層次、多樣性的精神文化需求。文化產(chǎn)業(yè)也既屬于文化問(wèn)題，又屬于經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，但更偏重于經(jīng)濟(jì)方面。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展和現(xiàn)代科技的日新月異，文化的經(jīng)濟(jì)功能越來(lái)越強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)的文化含量日益提高，文化產(chǎn)業(yè)正在成為世界公認(rèn)的對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力提高具有重大戰(zhàn)略意義的支柱性產(chǎn)業(yè)。
基于對(duì)文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)各自性質(zhì)和功能的上述認(rèn)識(shí)，政府應(yīng)當(dāng)構(gòu)建公益性文化事業(yè)資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性文化產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)的分類(lèi)運(yùn)營(yíng)體制，對(duì)文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)分別制定相對(duì)不同的政策法規(guī)體系，實(shí)施有針對(duì)性的分類(lèi)規(guī)制，以適宜的措施糾正它們各自存在的市場(chǎng)失靈。
第一，對(duì)于公益性的文化事業(yè)，政府要將其“養(yǎng)起來(lái)”。即堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)，鼓勵(lì)社會(huì)多元力量參與，做到財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入足額到賬，構(gòu)建覆蓋全社會(huì)的比較完備的公共文化服務(wù)體系，確保公益性文化產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和供給，滿足社會(huì)公眾讀書(shū)看報(bào)、廣播影視、信息獲取、公共文化活動(dòng)參與等需求，實(shí)現(xiàn)公共文化設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化、公共文化服務(wù)規(guī)范化、公共文化活動(dòng)常態(tài)化。同時(shí)，政府要加強(qiáng)引導(dǎo)和監(jiān)督，維護(hù)文化事業(yè)的公共服務(wù)性、非營(yíng)利性和先進(jìn)文化導(dǎo)向性，并通過(guò)其內(nèi)部改革（如在內(nèi)部運(yùn)作和管理上引入市場(chǎng)機(jī)制）提高產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)水平，增強(qiáng)運(yùn)營(yíng)活力和發(fā)展后勁，促進(jìn)基本公共文化服務(wù)均等化，使文化事業(yè)的社會(huì)效益得到最大限度的發(fā)揮。
第二，對(duì)于經(jīng)營(yíng)性的文化產(chǎn)業(yè)，政府要真正“放開(kāi)手”。即堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向，將各類(lèi)文化企業(yè)全面推向市場(chǎng)，讓其在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中學(xué)會(huì)生存，壯大實(shí)力。政府的職責(zé)主要是為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境，真正確立市場(chǎng)在文化資源配置中的基礎(chǔ)性地位，讓市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)文化市場(chǎng)繁榮。要在國(guó)有文化企業(yè)、尤其是壟斷性文化行業(yè)進(jìn)一步推進(jìn)政企、政資分開(kāi)，全面落實(shí)現(xiàn)代企業(yè)制度，完善法人治理結(jié)構(gòu)。當(dāng)然，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府“放開(kāi)手”并非放任自流和放棄政府職責(zé)，政府仍然要對(duì)文化產(chǎn)業(yè)加以必要的引導(dǎo)和監(jiān)管，以保證其正確的發(fā)展方向，提高文化資源配置效率，維護(hù)社會(huì)公共利益，使文化企業(yè)在追求自身利潤(rùn)最大化的同時(shí)，擔(dān)負(fù)起應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任和義務(wù)，盡量減少和避免文化產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)。
第三，促進(jìn)文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。盡管文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)在性質(zhì)和功能上存在明顯差異，但兩者都是為社會(huì)提供文化產(chǎn)品和服務(wù)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，主要屬于第三產(chǎn)業(yè)范疇。區(qū)分文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)，是為提高文化創(chuàng)作、傳播效率和優(yōu)化文化資源配置而作出的體制安排，并不是、也不可能將兩者徹底分開(kāi)，在實(shí)踐中它們的劃分是相對(duì)的。在文化產(chǎn)業(yè)中有公益性?xún)?nèi)容，如圖書(shū)出版在總體上屬于文化產(chǎn)業(yè)，但教材、盲文及少數(shù)民族語(yǔ)言文字出版卻具有公益性質(zhì)；而在文化事業(yè)中也有營(yíng)利性活動(dòng)，某些公益性文化設(shè)施如圖書(shū)館、檔案館等，其某些業(yè)務(wù)也可實(shí)行一定的市場(chǎng)化方式運(yùn)作，以便取得經(jīng)營(yíng)收入。因此，政府規(guī)制要處理好文化建設(shè)中社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)系，將政府的文化服務(wù)職能與文化管理職能緊密結(jié)合起來(lái)，一手抓公益性文化事業(yè)，一手抓經(jīng)營(yíng)性文化產(chǎn)業(yè)，長(zhǎng)袖善舞地把政府和市場(chǎng)這兩只“手”的功能都發(fā)揮好，促進(jìn)文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)的健康、協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的雙豐收。為此，應(yīng)當(dāng)在文化產(chǎn)品和服務(wù)的內(nèi)容規(guī)制上注重社會(huì)效益，實(shí)施必要的內(nèi)容監(jiān)管和審查；而對(duì)文化產(chǎn)品和服務(wù)的復(fù)制生產(chǎn)、銷(xiāo)售傳播的規(guī)制則注重經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)文化資源優(yōu)化配置。同時(shí)，要綜合運(yùn)用命令型和激勵(lì)型規(guī)制政策工具，增強(qiáng)文化產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者服從規(guī)制的責(zé)任感和主動(dòng)性。