推進(jìn)依法行政視角下深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的路徑與措施——中州學(xué)刊

1.借助法治的力量推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變
長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變主要是依靠政治與行政的力量和手段來(lái)推動(dòng)的，與法律似乎沒有多大關(guān)系。一個(gè)突出的例證是，1982年12月修訂的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人大和地方人民政府組織法》明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)七個(gè)方面的職能。1982年以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)歷了多次機(jī)構(gòu)改革，其實(shí)際履行的職能也發(fā)生了明顯的變化，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法定職能卻沒有發(fā)生任何變化。由于沒有將行政體制改革與行政法治有機(jī)結(jié)合起來(lái)，從健全政府組織法的角度推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，結(jié)果在很大程度上影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的績(jī)效。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須轉(zhuǎn)變職能的口號(hào)已經(jīng)喊了多年，但時(shí)至今日，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變依然還不到位，一個(gè)重要原因在于我們沒有根據(jù)形勢(shì)的變化對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法定職能定位進(jìn)行重新審視，通過完善行政組織法為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能提供明確的法律依據(jù)，這樣就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變因?yàn)槿狈Ψ傻膭傂约s束而陷入很大的隨意性，成為政府的“自選動(dòng)作”，職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)也就難以實(shí)現(xiàn)。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)行地方政府組織法規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法定職能非常清楚，同發(fā)達(dá)國(guó)家的“慣例”也大體相同。問題在于，由于體制等方面的原因，上述法律規(guī)定被政府所忽視，沒有得到嚴(yán)格的遵守和執(zhí)行，結(jié)果才導(dǎo)致了實(shí)踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能錯(cuò)位、缺位和越位。如今農(nóng)村的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，因此，所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變職能，應(yīng)該是回歸法定職能。⑧這種觀點(diǎn)有一定的道理，但是它將政府轉(zhuǎn)變職能完全等同于回歸法定職能，則是筆者所不敢茍同的。因?yàn)?，《地方政府組織法》第61條規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能雖然具有較強(qiáng)的適應(yīng)性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能也的確具有回歸法定職能的意義，但這些規(guī)定畢竟是在20多年以前制定的，姑且不論當(dāng)年的規(guī)定本身是否完善，在我國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)體制以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了巨大而深刻變化的今天，依然原封不動(dòng)地照搬這些規(guī)定來(lái)規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能行為，顯然是難以令人信服的。
2.按照法治原則重構(gòu)縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府之間的關(guān)系
改革開放以來(lái)的實(shí)踐證明，縣鄉(xiāng)之間的單向控制支配關(guān)系對(duì)鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生了明顯的負(fù)面影響。在壓力型體制的作用下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎完全喪失了作為一級(jí)政府所理應(yīng)具有的相對(duì)獨(dú)立地位和行政自主性，已經(jīng)成為縣級(jí)政府事實(shí)上的派出機(jī)構(gòu)，執(zhí)行縣級(jí)政府的決定和命令，完成縣級(jí)政府下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)，幾乎成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政的全部?jī)?nèi)容。筆者認(rèn)為，按照法治原則重構(gòu)縣鄉(xiāng)政府之間的關(guān)系，逐步實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)政府關(guān)系的規(guī)范化和法治化，是解決縣鄉(xiāng)政府關(guān)系困境的根本出路和關(guān)鍵所在?？h鄉(xiāng)之間的壓力型體制和支配性關(guān)系之所以能夠形成和維持，一個(gè)重要原因在于縣鄉(xiāng)政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系不清，兩者的職責(zé)權(quán)限缺乏明確、清晰、具體的法律界限。上述狀況加上行政體系實(shí)行的民主集中制原則，使縣級(jí)政府隨意決定其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間關(guān)系的具體內(nèi)容成為可能。因此，要規(guī)范縣鄉(xiāng)政府之間的關(guān)系，就必須從法律上具體明確縣鄉(xiāng)政府各自的職責(zé)權(quán)限，并且要通過建立健全相關(guān)的制度，防止和避免縣級(jí)政府隨意破壞或改變縣鄉(xiāng)政府之間的法定職責(zé)權(quán)限關(guān)系。
3.增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)能，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)責(zé)統(tǒng)一
改革開放以來(lái)，經(jīng)過多次機(jī)構(gòu)改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)能不斷弱化，不僅直接影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全面正確地履行法定職能，也在很大程度上妨礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政法治化的發(fā)展進(jìn)程。因此，在深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革、全面推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的過程中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)權(quán)責(zé)統(tǒng)一的基本原則合理調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)責(zé)配置，切實(shí)增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)能。
第一，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的立法授權(quán)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府盡快擺脫“有責(zé)無(wú)權(quán)”的困境。為了從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)權(quán)失衡問題，應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府享有的法定職權(quán)進(jìn)行全面清理，在合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的基礎(chǔ)上明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有效履行法定職能的權(quán)力需求，然后根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力缺損情況完善相關(guān)立法，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行必要的和充分的授權(quán)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府享有的行政權(quán)力與其作為一級(jí)政府的法律地位及其承擔(dān)的法定職能相匹配。除了加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的立法授權(quán)外，還可以通過行政委托的方式解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力不足的問題。這里所說的行政委托，主要是指縣級(jí)政府及其職能部門將其法定權(quán)限內(nèi)的部分權(quán)力委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以委托機(jī)關(guān)的名義行使被委托的權(quán)力。這種方式既可以在一定程度上解決農(nóng)村行政執(zhí)法中普遍存在的“有權(quán)管的看不見，看得見的無(wú)權(quán)管”的問題，有效提高政府行政管理和執(zhí)法的效率，同時(shí)也可以在一定程度上緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)與權(quán)力失衡的矛盾。有人擔(dān)心，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力可能會(huì)造成農(nóng)村濫用行政權(quán)力的現(xiàn)象更加嚴(yán)重。這種擔(dān)心有一定道理，但是，它顯然不能成為使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府長(zhǎng)期處于責(zé)任與權(quán)力嚴(yán)重失衡狀態(tài)的理由。權(quán)責(zé)統(tǒng)一是行政法治的基本原則，也是全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府的必然要求。既然黨和國(guó)家要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮重要作用，并且通過憲法和法律為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)定了內(nèi)容廣泛的職責(zé)，那么就應(yīng)當(dāng)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相應(yīng)的行政權(quán)力，唯有如此，才能保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法有效地履行其法定職責(zé)。因此，不能因?yàn)閾?dān)心鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府濫用權(quán)力而將其與應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)力隔絕，這樣做也許可以防止和減少權(quán)力濫用現(xiàn)象，但從國(guó)家和社會(huì)的整體利益分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)失衡所導(dǎo)致的后果可能會(huì)更嚴(yán)重。關(guān)于這個(gè)問題，亨廷頓的觀點(diǎn)也許對(duì)我們有一定的啟發(fā)意義，他認(rèn)為，對(duì)于處于現(xiàn)代化之中的國(guó)家來(lái)說，“首要的問題不是自由，而是建立一個(gè)合法的公共秩序。人當(dāng)然可以有秩序而無(wú)自由，但不能擁有自由而無(wú)秩序。必須先存在權(quán)威，而后才談得上限制權(quán)威”⑨。其實(shí)，濫用權(quán)力并非鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政中特有的現(xiàn)象，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”⑩。因此，問題的關(guān)鍵不在于給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府授予多少權(quán)力，而在于授出的權(quán)力是否能夠受到有效監(jiān)督。
第二，努力改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政狀況，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全面履行法定職能提供可靠保障。農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨前所未有的財(cái)政壓力，一些研究者甚至用“財(cái)政危機(jī)”來(lái)形容目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政狀況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的財(cái)政困難集中表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政存在的巨大缺口。這種財(cái)政缺口在很大程度上限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法定職能作用的全面充分發(fā)揮，嚴(yán)重時(shí)甚至影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的正常運(yùn)行。從體制上分析，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政陷入困境的一個(gè)非常重要的原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)與財(cái)力配置失衡，事權(quán)大，財(cái)力弱。因此，合理調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)與財(cái)力配置，實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)力的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。
解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)與財(cái)力不匹配的主要途徑有兩個(gè)。一是要科學(xué)合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)，進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)范圍。從現(xiàn)實(shí)情況看，凡是與本地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相關(guān)的事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都需要承擔(dān)一定的責(zé)任，而履行責(zé)任需要有相應(yīng)的財(cái)力支撐，承擔(dān)的事務(wù)越多，財(cái)政需求也就越大。因此，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政狀況的一條重要途徑就是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“減負(fù)”。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際承擔(dān)的事務(wù)明顯超出了其作為農(nóng)村最基層一級(jí)政府的實(shí)際能力，國(guó)家應(yīng)當(dāng)通過適當(dāng)調(diào)整各級(jí)政府的事權(quán)劃分，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)負(fù)擔(dān)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的事務(wù)與其實(shí)際能力相適應(yīng)。為了切實(shí)有效地減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)負(fù)擔(dān)，在劃分政府事權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡可能具體地明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級(jí)政府之間的事權(quán)界限，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能與上級(jí)政府的職能存在交叉重疊的領(lǐng)域，必須對(duì)各級(jí)政府在其中承擔(dān)的具體責(zé)任進(jìn)行明確劃分，以立法形式加以規(guī)定。只有這樣，才能防止和避免上級(jí)政府隨意向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)移自己事權(quán)的現(xiàn)象發(fā)生?，F(xiàn)行《地方政府組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有完成上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)的職責(zé)。這一規(guī)定過于寬泛，在現(xiàn)行的體制之下，它為上級(jí)政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府隨意轉(zhuǎn)移事權(quán)開了方便之門，是導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)過大的制度性根源。盡管這種制度安排對(duì)于保證政令暢通和行政體系的統(tǒng)一具有積極的作用，但從總體上看，其弊大于利，應(yīng)當(dāng)予以廢除，或者加以適當(dāng)?shù)南拗?。二是要擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)力。當(dāng)前學(xué)術(shù)界有不少人把解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政問題的希望寄托在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能上，認(rèn)為只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨的困難和問題就會(huì)迎刃而解。這種觀點(diǎn)是站不住腳的。雖然從理論上說政府職能越位和錯(cuò)位有可能增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變滯后是如何導(dǎo)致或加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的，我們并沒有看到基于客觀事實(shí)的具有充分說服力的分析論證。其實(shí)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的主要原因也許并非鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變滯后，而是在于財(cái)政體制不合理。20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著國(guó)家財(cái)政制度改革的推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政職能呈不斷衰減的趨勢(shì)。全面取消農(nóng)業(yè)稅以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政職能進(jìn)一步弱化，一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政幾乎變成了名副其實(shí)的“討飯財(cái)政”。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入缺乏可靠保障的情況下，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府徹底實(shí)現(xiàn)了職能轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難狀況依舊會(huì)存在，除非國(guó)家政權(quán)完全退出鄉(xiāng)村，重新回到“皇權(quán)止于縣政”的傳統(tǒng)體制。況且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能并不等于簡(jiǎn)單地減少職能，而是有增有減，有進(jìn)有退。從建設(shè)服務(wù)型政府的角度分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能以后，它所承擔(dān)的事務(wù)不是減少了而是增加了，任務(wù)不是減輕了而是更重了。從這個(gè)意義上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能需要有充分的財(cái)力支持。因此，破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨的困局，不能倒果為因地將希望寄托在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能上，而應(yīng)當(dāng)改革不合理的財(cái)政體制，按照事權(quán)與財(cái)力一致的原則，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的事權(quán)，適當(dāng)擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政能力。一方面，要進(jìn)一步完善分稅制的財(cái)政體制，合理調(diào)整各級(jí)政府之間的利益分配關(guān)系，適當(dāng)擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國(guó)家財(cái)政收入分配中的比例。尤其是要進(jìn)一步理順和規(guī)范縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的利益分配關(guān)系，按照“分稅制”的原則，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入基數(shù)和收支范圍，把屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入以及有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)征管的稅種作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的固定收入。另一方面，要進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。為了解決分稅制改革導(dǎo)致的事權(quán)與財(cái)權(quán)脫節(jié)的問題，國(guó)家建立了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。事實(shí)證明，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在一定程度上緩解了基層政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的財(cái)政困難，但是由于制度本身存在一定的缺陷，加之執(zhí)行過程中存在的偏差，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難方面所起的作用受到很大限制。為了更好地發(fā)揮財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的作用，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)力，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，必須對(duì)現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行改革，使其更加完善。
注釋
①溫家寶：《不失時(shí)機(jī)推進(jìn)農(nóng)村綜合改革為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提供體制保障》，《求是》2006年第18期。
②吳理財(cái)：《從“管治”到“服務(wù)”——關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的問卷調(diào)查》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2008年第4期。
③《710位鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一把手”心聲：忙什么憂什么預(yù)期是什么》，新華網(wǎng)，2009年2月4日。
④趙樹凱：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力體系——10?。▍^(qū)）20鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查》，人民網(wǎng)，2010年7月31日。
⑤張淑芳、關(guān)保英：《依法行政內(nèi)在阻卻因素析》，《湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào)》1999年第2期。
⑥Kevin 0’Brien、Lianjiang Li.Selective Policy Implementation in Rural China，Comparative Politics，1999（2）.
⑦榮敬本、賴海榕：《關(guān)于縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革的比較研究——從村到鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主制度建設(shè)的發(fā)展》，《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)體制比較》2000年第2期。
⑧潘維：《后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“回歸法定職能”》，《鳳凰周刊》2006年第12期。
⑨亨廷頓：《變化社會(huì)中的政治秩序》，王冠華譯，三聯(lián)書店，1989年，第7頁(yè)。
⑩孟德斯鳩：《論法的精神》上冊(cè)，張雁生譯，商務(wù)印書館，1982年，第154頁(yè)。
[11]劉建華：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境的外部環(huán)境與對(duì)策分析》，《農(nóng)村觀察》2008年第1期。