從內(nèi)控管理視角分析基層街道如何構(gòu)建內(nèi)控體系

基層社會(huì)治理是近年來國(guó)家大力提倡現(xiàn)代化治理的重要內(nèi)容。基于當(dāng)前基層街道的改革探索實(shí)踐，以各項(xiàng)現(xiàn)代管理手段為“嵌入式”管理，是基層街道參與社會(huì)治理的底層思維。其中，內(nèi)部控制管理既能提升基層街道管理體制的逐步完善，又能極大提高基層街道共治水平與工作效率，所以，從內(nèi)控管理視角分析基層街道的內(nèi)控體系構(gòu)建具有十分深刻的理論與實(shí)踐意義。

一、內(nèi)控體系嵌入基層街道的根本原因

在基層街道治理體系構(gòu)建中，確保黨工委在街道的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，同時(shí)通過多方對(duì)話實(shí)現(xiàn)社會(huì)嵌入，才能使基層街道的社會(huì)治理主體地位穩(wěn)固，使社會(huì)職能更具發(fā)展空間。其中，加強(qiáng)基礎(chǔ)街道社會(huì)職能展現(xiàn)，要從街道本體內(nèi)源發(fā)力，以內(nèi)部架構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、信息交互與監(jiān)督管理為基調(diào)，強(qiáng)化自身內(nèi)控力，才能全面發(fā)揮國(guó)家推進(jìn)基層街道建設(shè)的核心主旨。除此之外，強(qiáng)化黨在國(guó)家治理體系建設(shè)中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，借助黨組織的凝聚力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)動(dòng)員的有效方式。譬如在本次抗疫活動(dòng)中，基層街道始終處于前線隊(duì)伍之列，對(duì)社會(huì)各項(xiàng)物資資源、人力調(diào)配進(jìn)行整合，協(xié)同治理，繼而實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)上下統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)和多項(xiàng)職能全面展現(xiàn)的社會(huì)支撐力。所以，基層街道在基層治理中，一直肩負(fù)著“共駐共建共治共享”社區(qū)治理使命。因此，各基層街道從內(nèi)部建設(shè)出發(fā)，厘清現(xiàn)狀，認(rèn)知形式，通過多方溝通獲取多元主體支持，并從所轄社區(qū)價(jià)值出發(fā)，促進(jìn)各基層街道內(nèi)控職能與社會(huì)支撐的全面展現(xiàn)，才是強(qiáng)化基層街道現(xiàn)代治理能力提檔升級(jí)的主要路徑。

二、基層街道內(nèi)控體系完善的關(guān)鍵阻力分析

目前，很多基層街道都在不斷完善自身的內(nèi)控體系，健全內(nèi)控機(jī)制，以更好的發(fā)揮基層街道的職能作用，服務(wù)于老百姓。但是在內(nèi)控建設(shè)推進(jìn)過程中，還是存在一定的阻力因素，比如控制環(huán)境、管理觀念、經(jīng)營(yíng)管理方式等，制約著基層街道的服務(wù)管理水平。具體來說，有以下幾個(gè)方面的阻力因素：

（一）內(nèi)部控制環(huán)境方面

基層街道的內(nèi)部控制制度稍顯滯后，重形式而輕內(nèi)容的現(xiàn)象普遍存在，“打在紙上，掛在墻上”的實(shí)例繁多，使內(nèi)控制度建設(shè)內(nèi)容不具體，執(zhí)行無(wú)結(jié)果，評(píng)價(jià)缺獎(jiǎng)懲，因此，不能有效規(guī)范工作人員日常行為。同時(shí)，內(nèi)控建設(shè)主體較為單一 。相關(guān)通知文件僅下達(dá)至財(cái)務(wù)部，并本著“誰(shuí)收文誰(shuí)負(fù)責(zé)”的辦事經(jīng)驗(yàn)，使內(nèi)控制度變成一項(xiàng)財(cái)務(wù)部主導(dǎo)，紀(jì)檢部配合的執(zhí)行任務(wù)，除此之外，其他部門參與力不足。另外，基層街道雖不直接參與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但仍存在財(cái)政赤字無(wú)法緩解、職權(quán)濫用、貪污腐敗等各類風(fēng)險(xiǎn)問題，而其內(nèi)控建設(shè)中，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與評(píng)估機(jī)制缺位，技術(shù)手段與人才支撐不足；加之基層街道全員對(duì)內(nèi)部控制存在片面認(rèn)知，缺乏主動(dòng)自覺學(xué)習(xí)意識(shí)，尤其是“一把手”與領(lǐng)導(dǎo)小組全面推進(jìn)內(nèi)控建設(shè)緊迫感不強(qiáng)烈，導(dǎo)致基層街道內(nèi)部管控常失去制衡作用，較易形成營(yíng)私舞弊違法孳生。

（二）業(yè)務(wù)活動(dòng)控制方面

以預(yù)算管理舉例，全面預(yù)算管理是身為各級(jí)政府財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)部門重點(diǎn)職能履行之一。但在基層街道中，預(yù)算編制常由財(cái)務(wù)部進(jìn)行，執(zhí)行則是業(yè)務(wù)部之事，一旦雙方溝通不善，則極易滋生預(yù)算與實(shí)際脫節(jié)風(fēng)險(xiǎn)，從而使預(yù)算管理失去存在意義。尤其是基層街道預(yù)算涉及民生、綜合治理等多項(xiàng)繁雜事務(wù)，而財(cái)務(wù)人員較少接觸具體事項(xiàng)，業(yè)務(wù)部門對(duì)預(yù)算收支范圍存在理解偏差，上報(bào)時(shí)五花八門；核算時(shí)脫離實(shí)際，因此，預(yù)算職能浮于表面，難以執(zhí)行。另外，除了預(yù)算資金編制有遺漏之外，預(yù)算程序不規(guī)范，績(jī)效管理有缺失也是預(yù)算執(zhí)行嚴(yán)肅性不高的主要誘因。而對(duì)于預(yù)算支出，很多基層街道表示“難以遇見的開支”較多，追加預(yù)算形成常態(tài)，執(zhí)行效果缺乏跟蹤，串項(xiàng)、超支問題頻現(xiàn)，致使預(yù)算執(zhí)行與編制脫節(jié)。另外，基層街道經(jīng)費(fèi)支出主要為基本支出，為滿足基層街道運(yùn)作和各項(xiàng)工作順利推進(jìn)，很多經(jīng)費(fèi)不是量入為出，而是沒有節(jié)制，因此，支出更顯失科學(xué)合理性，使得基層街道的預(yù)算內(nèi)控管理力明顯不足。

（三）風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)薄弱 

基層街道的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不強(qiáng)，認(rèn)知不清。在各項(xiàng)業(yè)務(wù)開展中，僅將風(fēng)險(xiǎn)管理簡(jiǎn)單看作財(cái)務(wù)管理問題，而全面性、敏感度與責(zé)任制落實(shí)考慮不周；加之風(fēng)險(xiǎn)本身兼具可變性，縱然制度在逐步完善、高度適配，可實(shí)際業(yè)務(wù)的執(zhí)行也可能不盡人意。再加上基層街道的負(fù)責(zé)人在潛意識(shí)里常會(huì)受經(jīng)驗(yàn)主義影響，將自身職責(zé)范圍內(nèi)的主要工作放于第一位，而基層街道事務(wù)性工作更為繁雜，考核任務(wù)較重，所以管理層常重發(fā)展而輕管控。更有甚者，在基層街道工作開展中，不乏有人對(duì)內(nèi)部控制產(chǎn)生質(zhì)疑，認(rèn)為某些時(shí)候內(nèi)部控制不僅不能提升效率，還會(huì)成為一種束縛，何況多年前沒有內(nèi)部控制，基層街道亦照常運(yùn)作，所以，常將內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)防范等同于務(wù)虛工作，致使不法人員違法違紀(jì)問題沒有在萌芽中被遏制。

（四）信息交流對(duì)接斷層 

很多時(shí)候，基層街道工作環(huán)境相對(duì)較差，內(nèi)部溝通渠道不暢，上傳下達(dá)信息不實(shí)等問題無(wú)法解決。加之基層街道在完成自主內(nèi)部控制建設(shè)時(shí)，鑒于薪資待遇等方面限制，造成任職人員年齡老化、聘任制人員學(xué)歷不高、人員流動(dòng)頻繁等客觀現(xiàn)象。尤其在財(cái)務(wù)管控上，很多基層街道的財(cái)務(wù)人員多為半路出家，一人多崗現(xiàn)象仍然存在，一人要應(yīng)對(duì)上級(jí)財(cái)政的幾個(gè)股室，可謂是分身乏術(shù)，更難有精力做好財(cái)政資金監(jiān)管。另外，編控和資金管控較緊，不能給基層街道提供信息平臺(tái)和新鮮血液持續(xù)補(bǔ)充。所以在基層街道的業(yè)財(cái)管控中，常會(huì)出現(xiàn)監(jiān)督責(zé)任意識(shí)薄弱、信息孤島、軟硬件設(shè)施缺乏支撐等現(xiàn)象，導(dǎo)致信息不對(duì)稱問題頻生，從而給舞弊提供一定機(jī)會(huì)。 

（五）內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不完善

內(nèi)部監(jiān)督作為內(nèi)控管理機(jī)制中的重要一環(huán)，是內(nèi)控發(fā)揮重要作用的保障，內(nèi)部監(jiān)督能有效起到管理作用，保障各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)管理工作的開展。但是，現(xiàn)階段基層街道因受制于各因素的制約，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制并不完善，導(dǎo)致內(nèi)控管理處于薄弱狀態(tài)，主要體現(xiàn)在基層街道管理層沒有意識(shí)到內(nèi)部監(jiān)督的重要性，認(rèn)為此崗位可有可無(wú)；受制于基層街道成本控制的影響，內(nèi)部監(jiān)督管理崗位長(zhǎng)期處于缺失狀態(tài)；部分基層街道按要求設(shè)置了內(nèi)控監(jiān)督流程，但是執(zhí)行起來流于形式，難以發(fā)揮監(jiān)督的作用；缺乏考核機(jī)制的匹配，內(nèi)部監(jiān)督在發(fā)現(xiàn)問題后如何進(jìn)行整改和追責(zé)也是基層街道面臨的大問題。所以，基層街道內(nèi)部監(jiān)督的作用和流程體系受制于各因素的制約，需要更加的重視內(nèi)控管理的此項(xiàng)職能，才能從閉環(huán)上實(shí)現(xiàn)內(nèi)控的全過程管理。

三、從內(nèi)控管理視角分析基層街道構(gòu)建內(nèi)控體系的優(yōu)化路徑

現(xiàn)階段，基層街道應(yīng)將厘清職能作為推動(dòng)職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵突破口，集中精力抓內(nèi)控，有效解決基層街道內(nèi)控環(huán)境松散等內(nèi)控執(zhí)行力不足問題，進(jìn)而推動(dòng)基層街道賦權(quán)擴(kuò)能，激發(fā)基層街道治理新動(dòng)力。

（一）建立健全良性內(nèi)控氛圍

基層街道應(yīng)積極主動(dòng)分類歸納各部門有效涉及的全部經(jīng)濟(jì)與業(yè)務(wù)活動(dòng)，梳理活動(dòng)流程，按照事項(xiàng)的時(shí)間展期順序與內(nèi)在邏輯，明確各環(huán)節(jié)職責(zé)分工。針對(duì)內(nèi)部管控環(huán)節(jié)，制定與之相適應(yīng)的防范措施，健全內(nèi)控管理制度，開展內(nèi)控報(bào)告編報(bào)，總結(jié)評(píng)價(jià)工作實(shí)質(zhì)，彌補(bǔ)不足，有效規(guī)劃，打通內(nèi)部控制力，更好實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)業(yè)務(wù)控制管理目標(biāo)。同時(shí)，在認(rèn)知層面要刷新認(rèn)知，基層街道由上至下重新學(xué)習(xí)內(nèi)部控制應(yīng)用管控效能，以變革為核心強(qiáng)化流程再造，如有必要可將傳統(tǒng)職能型組織向過程型結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，并從頂層設(shè)計(jì)著手，開展全員宣貫、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、內(nèi)審監(jiān)督等，繼而形成內(nèi)控各模塊的通力合作，提高基層街道各組織內(nèi)控效率。 

（二）落實(shí)預(yù)算活動(dòng)實(shí)際效能

基層街道的預(yù)算管理建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及各經(jīng)濟(jì)單位內(nèi)部活動(dòng)的方方面面。在預(yù)算編制中，首先應(yīng)建立“一把手”工程，并重視各部門領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任落實(shí)，使之成為本單位各部門全員參與的一項(xiàng)工作。同時(shí)為了強(qiáng)化內(nèi)控預(yù)算管理的貫徹執(zhí)行，基層街道應(yīng)單獨(dú)設(shè)置職能部門或確定牽頭部門，全盤負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)預(yù)算管理工作的開展。另外，現(xiàn)階段的固定增長(zhǎng)比例編制方法固然有一定成效。但為了全面應(yīng)對(duì)基層街道靈活機(jī)動(dòng)的職能體現(xiàn)，可在編制方法上適度創(chuàng)新，對(duì)于基本財(cái)政支出類，采用原有方式進(jìn)行編制，同時(shí)適度匹配零基預(yù)算管理辦法，釋放靈活預(yù)算資金空間。除此之外，在預(yù)算執(zhí)行中，要注意審批的剛性要求，并切實(shí)做到預(yù)算增量審批的權(quán)限、緣由、流程合理合規(guī)管控，以此為基，將績(jī)效評(píng)價(jià)工作貫穿預(yù)算全流程管理之中，獎(jiǎng)罰并行，提升基層街道建設(shè)的預(yù)算維度內(nèi)控管理，以點(diǎn)帶面，全面發(fā)揮其他各項(xiàng)業(yè)務(wù)流管控的執(zhí)行效力。

（三）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向防范管理

基層街道應(yīng)構(gòu)建科學(xué)有效的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，并定期展開內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)評(píng)估管理，以提升基層街道各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防范能力?；鶎咏值里L(fēng)險(xiǎn)管控意識(shí)薄弱的主要原因還是基于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期認(rèn)知差異的固有觀念限制。相關(guān)管理人一般常認(rèn)為只有頻繁參與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的組織單位才有可能存在經(jīng)營(yíng)與財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而基層街道做好本職工作即可，資金靈活機(jī)動(dòng)數(shù)額較小，因此幾乎不存在資金安全等風(fēng)險(xiǎn)問題。但實(shí)際上，風(fēng)險(xiǎn)問題無(wú)處不在。基層街道除了要保障自身經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法合規(guī)，還要注重資產(chǎn)安全、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，舞弊和腐敗問題有效防范，公共服務(wù)效率效果有效提升等諸多控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，所以，風(fēng)險(xiǎn)防范涉及單位層面與業(yè)務(wù)活動(dòng)層面各項(xiàng)維度。故基層街道應(yīng)轉(zhuǎn)變?cè)袀鹘y(tǒng)思維理念，以業(yè)財(cái)融合為出發(fā)，以人才支撐為基點(diǎn)，以全員認(rèn)知為扶持，在各業(yè)務(wù)重點(diǎn)環(huán)節(jié)或自身特色領(lǐng)域中重點(diǎn)關(guān)注，在日常業(yè)務(wù)流程整合中敏銳洞察，進(jìn)而全面提升基層街道的風(fēng)險(xiǎn)防范能力，助力基層街道健康發(fā)展前行。 

（四）人才引進(jìn)信息建設(shè)并舉

信息溝通乏力主要取決于通訊主體的意愿與通信途徑兩大方面。其中，人才建設(shè)是本，信息支撐是源。在日常崗位流程聘任中，不能沿用按資排輩的傳統(tǒng)思想，要知人善用，在合適的崗位上排兵布陣，踐行“以人為本”導(dǎo)向的切實(shí)落實(shí)。具體的，對(duì)內(nèi)要定期組織培訓(xùn)教育工作，對(duì)外應(yīng)引進(jìn)復(fù)合型人才。同時(shí)，在信息化時(shí)代，應(yīng)采用現(xiàn)代手段，依賴信息建設(shè)，尋求效率與控制間的平衡發(fā)展。利用信息平臺(tái)，整合繁瑣的內(nèi)控程序，可改善過多內(nèi)控抑制員工創(chuàng)造性，針對(duì)性不強(qiáng)會(huì)降低信息交互性與內(nèi)控有效性的現(xiàn)實(shí)問題。所以，基層街道應(yīng)依賴信息化建設(shè)將制度具體為業(yè)務(wù)流程，實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化控制的切實(shí)應(yīng)用與人為因素的盡量規(guī)避，使相關(guān)管理人逐步從繁雜日常管理中走出來，集中精力思考更高附加值的工作進(jìn)行，進(jìn)而真正提高基層街道內(nèi)控管理水平和公共服務(wù)成效。 

（五）完善的內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制

基層街道在內(nèi)控管理上的最后落腳點(diǎn)必須是內(nèi)部監(jiān)督管理上，從自身的管理實(shí)際情況出發(fā)，建立科學(xué)健全的內(nèi)控管理監(jiān)督機(jī)制，采取有效的措施實(shí)現(xiàn)管理效率的提升：一是必須提升管理層對(duì)內(nèi)控監(jiān)督管理的重視，牽頭設(shè)置內(nèi)部監(jiān)督崗位職責(zé)，從根本上保障內(nèi)部監(jiān)督者的權(quán)利和工作的開展；二是內(nèi)部監(jiān)督者的權(quán)利和職責(zé)也要明確，如何開展工作，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題如何處理，充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督的作用，防止內(nèi)部監(jiān)督的職能停留在表面，流于形式；三是匹配完善的考核制度，將內(nèi)部監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題與考核機(jī)制聯(lián)動(dòng)起來，用考核來推動(dòng)內(nèi)部管理的完善，內(nèi)部監(jiān)督的作用也得到完美的體現(xiàn)。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，基層街道應(yīng)深入踐行內(nèi)部控制改革創(chuàng)新，以此不斷完善基層治理能力，有力推進(jìn)治理體制創(chuàng)新。當(dāng)然，各基層街道現(xiàn)階段的內(nèi)控管理各有不同，但這些問題并不具有全局性，同時(shí)這些凸顯的問題也將是社會(huì)治理現(xiàn)代化改革實(shí)踐探索的關(guān)鍵，亟需基層街道格外關(guān)注，借此強(qiáng)化基層街道的社會(huì)貢獻(xiàn)力。

本文來源：《商業(yè)觀察》http://m.k2057.cn/w/jg/125.html