城市綜合開發(fā)的投融資策略

作為一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，城市綜合開發(fā)需要從投融資角度出發(fā)，構(gòu)建和完善建設(shè)開發(fā)規(guī)劃方案，加大資源和資金開發(fā)及利用效果。然而，在實(shí)際的開發(fā)過程中，會(huì)出現(xiàn)開發(fā)內(nèi)容不確定、供應(yīng)商經(jīng)驗(yàn)不足等問題，影響了城市綜合開發(fā)各類投融資運(yùn)營(yíng)的效率，出現(xiàn)了整體開發(fā)進(jìn)度緩慢等問題。因此，需要加強(qiáng)對(duì)城市綜合開發(fā)投融資策略的研究，為城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)條件。

一、城市綜合開發(fā)項(xiàng)目投融資的定義與特點(diǎn)

（一）城市綜合開發(fā)項(xiàng)目投融資的定義

城市綜合開發(fā)項(xiàng)目分為新城開發(fā)與舊城改造項(xiàng)目，主要是政府為完善及建設(shè)城市功能，引進(jìn)市場(chǎng)主體將城市的大量主體開規(guī)劃設(shè)計(jì)、總體策劃、開發(fā)建設(shè)、土地整理、維護(hù)運(yùn)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入等貫穿城市建設(shè)的全價(jià)值鏈的開發(fā)模式。投資城市綜合開發(fā)項(xiàng)目指的是社會(huì)投資方以競(jìng)爭(zhēng)性談判及公開招標(biāo)的方式獲得參與城市綜合開發(fā)項(xiàng)目的權(quán)利，其中不包括由政府直接授權(quán)的工作機(jī)構(gòu)及平臺(tái)公司開展的綜合開發(fā)項(xiàng)目。

（二）城市綜合開發(fā)項(xiàng)目投融資的特點(diǎn)

城市綜合開發(fā)項(xiàng)目與普通的建設(shè)項(xiàng)目投融資相比存在很大的不同，主要表現(xiàn)內(nèi)容、規(guī)模、方式、結(jié)果等方面，這個(gè)有政府主導(dǎo)，社會(huì)投資人參與的綜合項(xiàng)目開發(fā)主要在兩個(gè)方面具有十分鮮明的特點(diǎn)。

1.投融資源于地方政府特別許可

對(duì)于城市綜合開發(fā)的投融資項(xiàng)目，其主要是政府把原來由政府本身及下屬的職能部門控制的某些權(quán)利及義務(wù)讓渡于那些由政府指定的社會(huì)投資人，這是城市綜合開發(fā)投融資項(xiàng)目的本質(zhì)，通過采取市場(chǎng)化的運(yùn)營(yíng)方式，社會(huì)投資人替代原本是政府承擔(dān)的城市綜合開發(fā)項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)，同時(shí)也獲一定的投資收益。在實(shí)施的過程中，城市綜合開發(fā)涉及的地方有很多，如征地拆遷及補(bǔ)償安置、城市整體規(guī)劃及布局、土地款及返還稅費(fèi)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入的優(yōu)惠政策、資金支付等，這些都是要得到政府的合法授權(quán)才能實(shí)施開發(fā)的項(xiàng)目。

2.投融資對(duì)象十分復(fù)雜，要求投資人資格高

城市的綜合開發(fā)是一個(gè)長(zhǎng)期的、龐大的項(xiàng)目，打通1、2、3級(jí)城市建設(shè)的開發(fā)鏈條，涉及到項(xiàng)目策劃、設(shè)計(jì)規(guī)劃、二級(jí)房產(chǎn)開發(fā)、城市基礎(chǔ)及公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入及維護(hù)運(yùn)營(yíng)等每個(gè)環(huán)節(jié)，同時(shí)也包括政府與大量職能部門、工程承包及服務(wù)商、拆遷對(duì)象、開發(fā)商及置業(yè)者、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)投資及運(yùn)營(yíng)商等相當(dāng)多的相關(guān)利益方及法律主體，投資總額數(shù)量相當(dāng)?shù)拇螅旧隙际菐资畠|、上百億資金規(guī)模的投資，同時(shí)總的開發(fā)周期也十分長(zhǎng)，有的是十年周期，還有的需要幾十年的周期。因?yàn)槌鞘芯C合開發(fā)項(xiàng)目的體量十分龐大、涉及領(lǐng)域多、業(yè)務(wù)范圍廣、投融資風(fēng)險(xiǎn)高、投融資周期長(zhǎng)，其投融資的主體在技術(shù)、資金、人才、組織能力、品牌建設(shè)以及把控風(fēng)險(xiǎn)等方面必須體現(xiàn)出很強(qiáng)的綜合實(shí)力，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)原來所期望的目標(biāo)，達(dá)成雙贏的局面。在城市綜合開發(fā)的實(shí)踐中，真正有資格或能力成為城市綜合開發(fā)項(xiàng)目的社會(huì)投資人，通常是大型的央企、大型的品牌上市公司、地方實(shí)力強(qiáng)大的國(guó)企、全國(guó)知名的綜合實(shí)力很強(qiáng)的民營(yíng)企業(yè)。

二、城市綜合開發(fā)中投融資出現(xiàn)的問題

（一）投融資體制的建設(shè)沒有完善

當(dāng)部分開發(fā)的資金或資源的來源因?yàn)楦鞣N原因被切斷，一時(shí)間就難以保證有別的投融資方式來取代或補(bǔ)充。隨著一些相關(guān)文件的出臺(tái)，銀行系統(tǒng)加大了對(duì)城市投融資平臺(tái)的清理力度，讓這些重要的融資平臺(tái)受到了十分嚴(yán)格的控制，縮緊銀根導(dǎo)致了城市綜合開發(fā)項(xiàng)目中的資金鏈條受到的影響比較大，這些都說明我國(guó)目前城市綜合開發(fā)投融資的實(shí)踐還處在探討摸索階段，相應(yīng)的管理機(jī)制還沒有得到健全。

（二）投資主體及方式十分單一

當(dāng)前，城市建設(shè)中政府十分關(guān)注的焦點(diǎn)是加速城市里基礎(chǔ)公共設(shè)施的建設(shè)，但因?yàn)槭锌h兩極財(cái)政較差，對(duì)城市化資金需要不能滿足，導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施總投資量不足，這樣就會(huì)和城市發(fā)展的要求很不協(xié)調(diào)。其一，政府投融資主體過于單一，在過去很長(zhǎng)一段時(shí)間里城市開發(fā)的主體一直都是政府，其投資范圍包括了公共領(lǐng)域，同時(shí)也包括了一些競(jìng)爭(zhēng)性的領(lǐng)域。其二，投融資方式比較單一，作為運(yùn)作招商引資的一方，很多時(shí)候還停留在以土地作為回報(bào)的比較過時(shí)的模式之上，對(duì)于國(guó)際資本主要的TOT、BOT及其衍生模式的方式也只是在近些年一些開發(fā)項(xiàng)目的得到體現(xiàn)，目前還沒有被廣泛的使用，實(shí)質(zhì)還是有政府運(yùn)作，其投資公司仍然是投資主體。單一的投資主體，會(huì)讓政府存在很大的成本擴(kuò)張的風(fēng)險(xiǎn)，過強(qiáng)的債務(wù)依存度就會(huì)讓新的投資需求壓力比較大。

（三）開發(fā)內(nèi)容不確定

在城市綜合開發(fā)的投融資項(xiàng)目管理過程中，常常會(huì)出現(xiàn)投資內(nèi)容沒有明確的界定問題。如有的項(xiàng)目本身有著很大的復(fù)雜性，政府部門在項(xiàng)目前期投資階段，只是對(duì)城市發(fā)展概念、目標(biāo)進(jìn)行分析，而缺少對(duì)具體項(xiàng)目的規(guī)劃，導(dǎo)致一些項(xiàng)目在開始后就面臨資源、資金不足的情況，這就給綜合開發(fā)管理帶來了很大的影響。另外，在項(xiàng)目開發(fā)的執(zhí)行階段，會(huì)出現(xiàn)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目服務(wù)、追究責(zé)任難度大的問題，會(huì)使后期項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)存在權(quán)責(zé)不清的問題，讓城市綜合開發(fā)投融資的管理成效降低。

三、城市綜合開發(fā)投融資框架設(shè)計(jì)

（一）開展定位分析

在城市綜合開發(fā)過程中，需要結(jié)合區(qū)域的運(yùn)行特點(diǎn)，制定綜合性的開發(fā)方案，同時(shí)在開展投融資項(xiàng)目規(guī)劃中，加強(qiáng)對(duì)城市進(jìn)行全面的了解，采取科學(xué)的業(yè)態(tài)比例設(shè)計(jì)，制定出精準(zhǔn)的財(cái)務(wù)預(yù)算方案，為后面的投融資管理和項(xiàng)目的順利執(zhí)行提供可靠的數(shù)據(jù)支撐。

（二）細(xì)化融資指導(dǎo)策略

與城市綜合開發(fā)特點(diǎn)相結(jié)合，在完善投融資指導(dǎo)策略中應(yīng)該做到兩點(diǎn)：一是明確滾動(dòng)開發(fā)機(jī)制。通過對(duì)城市基本情況的研究，在項(xiàng)目開發(fā)過程中要設(shè)立好開發(fā)的時(shí)序。例如，開發(fā)房地產(chǎn)項(xiàng)目時(shí)，為使投入的資金迅速回籠，就要確定一下最小的投入資金方案，采取滾動(dòng)開發(fā)項(xiàng)目的建設(shè)，為項(xiàng)目的開發(fā)以及資源的管理提供支持。二是進(jìn)行聯(lián)動(dòng)開發(fā)。采取聯(lián)動(dòng)開發(fā)的模式，就是在城市綜合開發(fā)的項(xiàng)目過程中，可以采取整合各類資源與聯(lián)動(dòng)方案等，依據(jù)不同區(qū)域的特點(diǎn)，發(fā)揮具有特色化的項(xiàng)目?jī)?yōu)勢(shì)，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供有力的保障。

（三）編制項(xiàng)目流程

相關(guān)部門要與實(shí)際工作相結(jié)合，通過分析城市綜合開發(fā)項(xiàng)目，在投融資項(xiàng)目規(guī)劃時(shí)，對(duì)各項(xiàng)準(zhǔn)備工作進(jìn)行細(xì)化，例如，在規(guī)劃的實(shí)際過程中，需要制定總體目標(biāo)，同時(shí)通過設(shè)定的價(jià)格數(shù)據(jù)、市場(chǎng)需求和融資渠道等，制定出完整的項(xiàng)目執(zhí)行流程，防止在后面的工作中出現(xiàn)城市綜合開發(fā)不足的情況。

（四）明確運(yùn)行模式

按照城市綜合開發(fā)的發(fā)展模式，為降低投融資風(fēng)險(xiǎn)，整體提升融資效率，有關(guān)部門要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)相結(jié)合，按照項(xiàng)目的需求制定確定如BOOT、BOT、ROT、BOO、O&M等運(yùn)作模式，確保每個(gè)開發(fā)項(xiàng)目都得到政府的有利支持，以公司作為載體，制定并完善投融資管理方案，確保各個(gè)項(xiàng)目順利、穩(wěn)步的向前推進(jìn)。如圖一所示，BOT運(yùn)行模式，政府將一部分建設(shè)項(xiàng)目授權(quán)給社會(huì)資本方，有資本方負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)、維護(hù)以及用戶服務(wù)，等到合同期滿后再將資產(chǎn)和所有權(quán)等全部向政府移交的一種項(xiàng)目運(yùn)行方式。

四、城市綜合開發(fā)投融資策略

（一）完善城市建設(shè)投融資相關(guān)機(jī)制的建設(shè)

首先，要建立與健全負(fù)債預(yù)警機(jī)制，可以防止因?yàn)槊つ吭诔鞘虚_發(fā)中造成的負(fù)債。運(yùn)用財(cái)務(wù)監(jiān)控指標(biāo)的評(píng)估及動(dòng)態(tài)檢測(cè)，對(duì)于在城市綜合開發(fā)時(shí)出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)要制定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，建立完善風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)。并且要不斷優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，讓城市負(fù)債投融資成本降低，防止償債風(fēng)險(xiǎn)的增加。其次，完善資產(chǎn)證券化法律。資產(chǎn)證券化和我國(guó)當(dāng)前的法律存在一些不匹配、協(xié)調(diào)的情況，所以要想資產(chǎn)證券化得到實(shí)施，還要借鑒國(guó)外相關(guān)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)或模式，建立相應(yīng)的保障制度，使得相關(guān)機(jī)制的建設(shè)能夠做到有章可循，有法可依。再次，鼓勵(lì)投資中介服務(wù)體系的建立。專業(yè)性的投融資中介機(jī)構(gòu)當(dāng)前在我國(guó)仍然很缺乏，現(xiàn)有的一些機(jī)構(gòu)服務(wù)能力也有待于提高。要大力鼓勵(lì)和扶持中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的建立與完善，逐漸的發(fā)展及壯大，為我國(guó)城市綜合開發(fā)的投融資發(fā)展提供更好的服務(wù)。

（二）優(yōu)化城市開發(fā)鮮明的融資結(jié)構(gòu)

對(duì)于城市開發(fā)中投融資的問題，通過增存并舉、直接提高融資的占比、拓寬長(zhǎng)期資金加入渠道，對(duì)融資結(jié)構(gòu)進(jìn)行不斷的優(yōu)化

重視存量資產(chǎn)的盤活。我國(guó)經(jīng)過長(zhǎng)期的投資建設(shè)，已經(jīng)擁有了相當(dāng)規(guī)模的存量基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)。采取委托運(yùn)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交、ABS、出讓股權(quán)、REITs等多種運(yùn)作方式，把城市里的優(yōu)質(zhì)資源與資產(chǎn)進(jìn)行盤活，這樣就能擴(kuò)大政府投融資力度，還能為城市開發(fā)提供良好的資金來源，專業(yè)化運(yùn)營(yíng)水平得以提高，吸引更多的專業(yè)運(yùn)營(yíng)商來參加城市的開發(fā)建設(shè)。

提高債券融資規(guī)模。在城市綜合開發(fā)過程中，從以間接融資為主要方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯优c間接融資相結(jié)合模式，重點(diǎn)要提高直接融資模式的比例，逐漸將債券融資的地位與規(guī)模提升上來，這樣對(duì)于將銀行與政府復(fù)雜的關(guān)系的理清十分有益，有效地推進(jìn)政府債務(wù)透明化與顯性化，并建立起來政府債務(wù)融資的市場(chǎng)化有效的約束機(jī)制。

拓寬資金長(zhǎng)期的參與渠道。很多城市開發(fā)的投資項(xiàng)目具有很大的投資回收周期、規(guī)模十分龐大，為使投融資規(guī)模持續(xù)性得到增加，需要將投融資資金期限相應(yīng)地延長(zhǎng)，這樣才能與項(xiàng)目期限實(shí)現(xiàn)更好的匹配。所以應(yīng)該積極開展拓寬城市開發(fā)長(zhǎng)期投資的渠道。國(guó)內(nèi)目前最主要的長(zhǎng)期資金是保險(xiǎn)資金，尤其地壽險(xiǎn)資金對(duì)安全性、長(zhǎng)期性、收益性都要很特殊的要求。在城市綜合開發(fā)中引入保險(xiǎn)資金能夠達(dá)到保險(xiǎn)公司對(duì)資產(chǎn)負(fù)債長(zhǎng)久的匹配要求，這樣可以緩解城市開發(fā)投融資和回報(bào)不相匹配的矛盾。

（三）明確投融資規(guī)劃方案

在城市發(fā)展過程中，為確保城市綜合開發(fā)投融資的有效性，需要對(duì)投融資的規(guī)劃方案予以明確：其一，規(guī)劃投融邊界。按照城市發(fā)展特點(diǎn)，在進(jìn)行綜合開發(fā)過程中，需要邊界及分工的明確，在政府的引領(lǐng)下，通過項(xiàng)目?jī)?nèi)容、開發(fā)類型以及投資主體的分析，建立投資模式，同時(shí)在財(cái)政或資源補(bǔ)償方面，降低直接的資金的投入，實(shí)現(xiàn)城市綜合開發(fā)中有效的投融資管理。其二，科學(xué)評(píng)估地方財(cái)力。在項(xiàng)目實(shí)際實(shí)施過程中，要與地方財(cái)政的承受能力相結(jié)合，評(píng)估城市綜合開發(fā)的實(shí)際情況，避免出現(xiàn)流于形式和狹隘的評(píng)估方式等問題，資源的使用需求要滿足，在城市綜合開發(fā)過程中讓投融資的有效性得以體現(xiàn)[6]。其三，分析投入產(chǎn)出項(xiàng)目。在城市綜合開展過程中，依據(jù)項(xiàng)目資源開發(fā)特點(diǎn)，要將市場(chǎng)化項(xiàng)目列為建設(shè)重點(diǎn)，通過落實(shí)優(yōu)惠一些政策的補(bǔ)充方案，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)運(yùn)行模式的完善，通過落實(shí)優(yōu)惠政策，政府部門要為企業(yè)創(chuàng)造公平性的市場(chǎng)環(huán)境。

（四）完善城市綜合開發(fā)投融資的管理需求

在城市綜合開發(fā)過程中，資源在項(xiàng)目建設(shè)中有很大的需求量，并且投資具有較長(zhǎng)的回報(bào)周期，為防止整個(gè)過程中容易出現(xiàn)不完善的資金管理問題，需要把資源的開發(fā)作為綜合開發(fā)的重點(diǎn)，通過規(guī)劃投融資項(xiàng)目，有針對(duì)性地制定保障機(jī)制。其一，在實(shí)際的資源管理過程中，綜合開發(fā)是政府主體意識(shí)的延伸，其中可能會(huì)出現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施成本和土地價(jià)格彼此背離的情況，為了能處理解決好這類問題，在城市綜合開發(fā)時(shí)，要把投融資管理當(dāng)作重點(diǎn)，通過上一級(jí)的政府以及政策的支持，確保項(xiàng)目按經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)行，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)效率的提升。其二，政府部門要充分發(fā)揮自身的引導(dǎo)作用，在十分清晰的投融資規(guī)劃過程中，通過建立投融資以及平等性對(duì)話的平臺(tái)，有效解決投融資項(xiàng)目規(guī)劃存在不合理的問題，提升城市產(chǎn)業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

五、結(jié)語

綜上所述，細(xì)化土地資源開發(fā)機(jī)制；明確投融資規(guī)劃方案；完善城市綜合開發(fā)投融資的管理需求；構(gòu)建資金平衡處理方案，通過在城市開發(fā)中實(shí)施投融資策略，能整合各類資源，更好地選擇適應(yīng)綜合開發(fā)的投融資模式，積極地推進(jìn)各個(gè)項(xiàng)目的順利實(shí)施，促進(jìn)城市得到可持續(xù)的發(fā)展。

本文來源：《商業(yè)觀察》http://m.k2057.cn/w/jg/125.html