縣級行政事業(yè)單位預(yù)算管理問題研究

隨著縣域經(jīng)濟和社會的持續(xù)向前發(fā)展，如何規(guī)范使用財政資金、提升財政資金管理水平和使用績效、持續(xù)降低各單位運行成本等，成為縣級行政事業(yè)單位所面臨的一大難題。全面預(yù)算管理的實施，不僅能提高資金管理水平和使用績效，對縣級行政事業(yè)單位單位進(jìn)一步加強內(nèi)控建設(shè)也具有一定地推動作用。但在具體實踐中，很多單位受自身觀念、管理能力等因素的影響，在財政資金使用過程中缺乏有效監(jiān)管，在預(yù)算批復(fù)、執(zhí)行、預(yù)算績效評價等方面還存在著一些問題。這在很大程度上阻礙了縣級行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作的實施，也不利于財政資金管理水平和使用效益的提升。各單位應(yīng)當(dāng)在總結(jié)自身所存在問題的基礎(chǔ)上，加快落實全面預(yù)算管理工作，進(jìn)一步強化單位自身內(nèi)部控制建設(shè)，嚴(yán)格依法管理和使用財政資金，不斷提升財政資金的使用效益，持續(xù)完善預(yù)算績效評價工作等。

一、縣級行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理現(xiàn)狀

實施全面預(yù)算管理能夠確保資金的規(guī)范使用和使用效益。從縣級行政事業(yè)單位角度看，全面預(yù)算管理是各單位制定預(yù)算計劃，對上級和財政下?lián)艿馁Y金進(jìn)行管理和使用。這主要涉及三個方面，一是全面預(yù)算管理，二是行政事業(yè)單位差額預(yù)算管理，三是行政事業(yè)單位自收自支管理?？h級行政事業(yè)單位實施全面預(yù)算管理工作，一方面能提升各單位的管理效率，另一方面能促進(jìn)跨部門之間的協(xié)作發(fā)展。當(dāng)前，絕大多數(shù)縣級行政事業(yè)的資金主要是縣級財政撥款，實施全面預(yù)算管理，不斷加強資金使用規(guī)范和使用效益，將在很大程度上緩解縣級財政負(fù)擔(dān)。

對縣級行政事業(yè)單位而言，加快全面預(yù)算管理工作，一方面可以快速掌握資金使用情況，使稀缺的財政資金得以根據(jù)資金的用途、使用金額及使用時限等，得以在不同部門之間調(diào)配之間，從而最大限度的提高資金使用效率。另一方面，縣級行政事業(yè)單位的全面預(yù)算管理可以通過細(xì)致的考慮，強化各部門之間的有效溝通，在一定程度上可以促進(jìn)這些單位的內(nèi)部管理水平。此外，實施全面預(yù)算管理還能強化各單位服務(wù)社會的能力。尤其是涉及社會公眾利益的項目，通過事先完善資金使用制度、制定使用方案，從而更好地達(dá)到服務(wù)社會的目的。

二、存在的問題

多數(shù)縣級行政事業(yè)單位因當(dāng)前的內(nèi)控制度等并不完善，部門之間缺乏有效溝通，財務(wù)部門人員專業(yè)技能相對較低等問題，導(dǎo)致各單位在推動全面預(yù)算管理工作時缺乏制度保障和貫徹落實力度。

（一）預(yù)算編制中的問題

全面預(yù)算管理的第一個環(huán)節(jié)是編制預(yù)算。但預(yù)算編制不合理是當(dāng)前許多縣級行政事業(yè)單位較為薄弱的環(huán)節(jié)。在日常預(yù)算管理工作中，經(jīng)常出現(xiàn)預(yù)算資金未按照預(yù)算表執(zhí)行。例如，資金被挪為它用或者資金用途被更改，有一些項目所用資金未被編入預(yù)算等等。這些在一定程度上加劇了各單位資金使用的混亂程度，不利于單位長期穩(wěn)定發(fā)展。大部分單位在編制下一年預(yù)算時，很容易受主觀因素干擾，導(dǎo)致預(yù)算管理流于形式。預(yù)算編制本身具有周期短、任務(wù)重的性質(zhì)，因此在實際編制中，財務(wù)部門應(yīng)當(dāng)加強與其他部門之間的溝通協(xié)調(diào)，促使預(yù)算編制更加科學(xué)合理，及時糾正預(yù)算編制過程中的一些細(xì)小問題，從而實現(xiàn)資金的合理使用和分配。

（二）預(yù)算批復(fù)中的問題

預(yù)算批復(fù)環(huán)節(jié)，由于縣級行政事業(yè)單位內(nèi)部各部門之間缺乏有效溝通，造成單位內(nèi)部采購部門和預(yù)算編制部門之間的矛盾，導(dǎo)致同步編制預(yù)算的目的較難貫徹落實。當(dāng)前，縣級行政事業(yè)單位預(yù)算管理活動中，預(yù)算批復(fù)是相對較為復(fù)雜的工作。很多區(qū)縣由于缺乏科學(xué)合理的批復(fù)方法，導(dǎo)致多數(shù)單位想要同步編制預(yù)算的目的較難實現(xiàn)，進(jìn)而也在一定程度上造成了后期預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)中的一些混亂。

（三）預(yù)算管理執(zhí)行中的問題

預(yù)算執(zhí)行是縣級行政事業(yè)單位實施全面預(yù)算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，執(zhí)行度高低能在一定程度上反映各單位預(yù)算編制的合理性，也是預(yù)算績效評價的重要內(nèi)容。但通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，多數(shù)縣級行政事業(yè)單位存在預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)的問題。第一，很多單位在編制預(yù)算時，存在預(yù)算應(yīng)列未列、所列不明、單位把關(guān)不嚴(yán)等等，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)無據(jù)可依，最終只能依靠預(yù)算調(diào)整。第二，一些單位內(nèi)控制度建設(shè)缺位，資金收支管理不規(guī)范，導(dǎo)致出現(xiàn)應(yīng)支未支、不應(yīng)支亂支等，造成實際上的預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算表不符。第三，預(yù)算監(jiān)督缺位，當(dāng)前縣級行政事業(yè)單位面向預(yù)算管理的監(jiān)督體系尚未完善，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)隨意性較大，預(yù)算管理約束減弱。此外，很多單位對預(yù)算執(zhí)行工作存在一定誤解。很多單位業(yè)務(wù)部門認(rèn)為預(yù)算執(zhí)行只是本單位財務(wù)部門的工作，與單位其他部門沒有直接關(guān)系。這種認(rèn)識上的差異，造成了預(yù)算編制部門在編制預(yù)算時的溝通不暢，也造成了在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)中的混亂，進(jìn)而從整體上影響了本單位的全面預(yù)算管理工作。

（四）預(yù)算績效評價中的問題

在全面預(yù)算管理背景下，預(yù)算績效管理成為衡量資金使用成效的重要手段之一?？h級行政事業(yè)單位在預(yù)算管理過程中，不僅要重視預(yù)算編制，還要重點關(guān)注預(yù)算的執(zhí)行和預(yù)算績效評價。但通過走訪發(fā)現(xiàn)，多數(shù)單位在推動落實全面預(yù)算管理工作過程中，通常只關(guān)注前兩個環(huán)節(jié)的貫徹落實，對預(yù)算績效的評價工作開展并不充分。第一，當(dāng)前的預(yù)算績效評價只覆蓋了部分項目及部門環(huán)節(jié)，目前只注重對執(zhí)行情況的績效評價，忽視了對立項目標(biāo)和實施過程中的績效跟蹤。第二，當(dāng)前的績效評價體系建設(shè)不完善，考核指標(biāo)的科學(xué)性有待進(jìn)一步提升，績效目標(biāo)的編制也不規(guī)范，編制人員專業(yè)性相對薄弱，所制定的目標(biāo)過低。第三，激勵機制運用不充分，評價結(jié)果與單位考核、預(yù)算安排等脫鉤，導(dǎo)致有些單位對績效評價工作敷衍應(yīng)付。

（五）監(jiān)管環(huán)節(jié)中的問題

預(yù)算管理工作除了做好事前編制、事中執(zhí)行、事后評價，還有一項十分重要的工作貫穿始終，即資金監(jiān)管。對縣級行政事業(yè)單位來說，構(gòu)建有效的資金監(jiān)管機制對于貫徹落實全面預(yù)算管理具有重要意義。該項工作能夠有效督促單位內(nèi)部如何使用已劃撥的預(yù)算，使用過程是否規(guī)范，使用結(jié)果是否達(dá)到預(yù)期等等。但是，通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前多數(shù)縣級行政事業(yè)單位內(nèi)部并未形成長效的資金監(jiān)管機制，沒有獨立的監(jiān)管部門或者工作人員來監(jiān)督資金使用。一些單位設(shè)立的監(jiān)督人員有時也僅僅起到了指導(dǎo)的功能，并沒有參與資金的全流程管理。例如，一些業(yè)務(wù)部門對“?？顚Ｓ谩比狈ψ銐虻恼J(rèn)識，因此常出現(xiàn)資金被挪用或者更改用途等。監(jiān)管人員由于內(nèi)部監(jiān)管制度的不完善，在本應(yīng)發(fā)揮監(jiān)管職能時缺乏相應(yīng)依據(jù)和支撐，進(jìn)而導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)管流于形式。這對單位自身落實全民預(yù)算管理形成了隱形的阻礙。

（六）預(yù)算管理人員問題

實施全面預(yù)算管理工作，本身是需要一批專業(yè)能力強、綜合素質(zhì)高的專業(yè)人員。但是，當(dāng)前很多縣級行政事業(yè)單位并不具備落實全面預(yù)算管理的基礎(chǔ)條件。一方面，很多單位當(dāng)前的預(yù)算管理人員并非財會專業(yè)出身，對于預(yù)算管理的專業(yè)性認(rèn)識并不充分，自身專業(yè)基礎(chǔ)也相對薄弱。另一方面，多數(shù)單位面臨的后天培訓(xùn)并不完善，現(xiàn)有的培訓(xùn)更多傾向于理論培訓(xùn)，在實操方面相對薄弱，導(dǎo)致這些在崗人員即便經(jīng)過培訓(xùn)也未能形成系統(tǒng)化的預(yù)算管理根基。這在很大程度上阻礙了縣級行政事業(yè)單位貫徹落實全面預(yù)算管理工作的進(jìn)程。多數(shù)工作人員在執(zhí)行全面預(yù)算管理時遇到專業(yè)壁壘，他們因為非科班出身、沒有經(jīng)過系統(tǒng)化培訓(xùn)，導(dǎo)致在預(yù)算管理方面的知識和技能相對欠缺，在一定程度上影響了單位自身預(yù)算管理工作的規(guī)范性等。

三、對策建議

對于縣級行政事業(yè)單位而言，實施全面預(yù)算管理一方面可以依法督促各單位有效履行政府職能，更好地為社會大眾提供公共服務(wù)，也能夠為縣級行政事業(yè)單位的良好運行提供基礎(chǔ)保障。另一方面，實施全面預(yù)算管理有助于促進(jìn)財政資產(chǎn)運行管理體系升級。實際上，該項工作與政府采購、政府購買服務(wù)、國庫集中支付、資產(chǎn)管理等工作息息相關(guān)，通過實施全面預(yù)算管理，能夠促進(jìn)這些業(yè)務(wù)之間的相互協(xié)調(diào)，有利于促進(jìn)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，避免資產(chǎn)重復(fù)配置、閑置浪費，提高國有資產(chǎn)和財政資金使用效益，保證政府高效履行社會服務(wù)職能。

（一）轉(zhuǎn)變思想，要高度重視全面預(yù)算管理工作

全面預(yù)算管理工作的貫徹落實不僅能提高單位自身資金管理水平和資金使用績效，對其強化內(nèi)控也具有積極的推動作用。因此，縣級行政事業(yè)單位在推動全面預(yù)算管理工作時，首先要從思想上高度重視該項工作。一方面，要制定基于本單位的實施方案，確保全員參與。尤其是在編制預(yù)算及目標(biāo)設(shè)定環(huán)節(jié)，需要對本單位的目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化分解，明確責(zé)任到相關(guān)科室，強化責(zé)任意識，確保本單位全員參與，將全面預(yù)算管理工作落到實處。另一方面，要強化對預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算績效評價環(huán)節(jié)的重要性認(rèn)知。在做好預(yù)算編制的基礎(chǔ)上，縣級行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強化預(yù)算執(zhí)行規(guī)范，重點跟蹤項目實施，做好預(yù)算實際執(zhí)行數(shù)據(jù)與預(yù)算指標(biāo)之間的動態(tài)監(jiān)管，進(jìn)而規(guī)范全面預(yù)算管理的落地實施。要將執(zhí)行情況納入本單位內(nèi)部的年終考核，變相強化業(yè)務(wù)科室對該項工作的重視，最終實現(xiàn)全員參與、規(guī)范執(zhí)行、動態(tài)調(diào)整的全面預(yù)算管理目的。此外，要加強對預(yù)算編制人員的專業(yè)性培訓(xùn)，不斷提升編制水平。在前期預(yù)算編制過程中，要加強跨部門之間的溝通，通過內(nèi)部論證預(yù)算編制的可行性、實施方案、計劃依據(jù)等，進(jìn)一步提升單位內(nèi)部預(yù)算編制的精準(zhǔn)性，從而最大限度的保障后續(xù)環(huán)節(jié)的規(guī)范性。

（二）要加強預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)管理，確保預(yù)算執(zhí)行成效

從全流程看，預(yù)算執(zhí)行是縣級行政事業(yè)單位實施全面預(yù)算管理的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這一環(huán)節(jié)落實的好壞，直接決定這全面預(yù)算管理工作的成敗。各單位在做好預(yù)算編制工作的前提下，也應(yīng)認(rèn)真按照預(yù)算表執(zhí)行預(yù)算。因此，在實際工作中，各單位應(yīng)采取積極措施，有效推動單位自身全面預(yù)算管理工作的貫徹落實。一方面，各單位要在預(yù)算編制環(huán)節(jié)中，把項目的預(yù)算目標(biāo)盡可能的細(xì)化，把項目績效評價目標(biāo)分解成系統(tǒng)性、可行性、科學(xué)性的可量化指標(biāo)。通過這一細(xì)化工作，將下一步預(yù)算執(zhí)行工作具體到單位內(nèi)部各科室、各工作人員身上，明確責(zé)任，確保后期執(zhí)行到位。并且將預(yù)算目標(biāo)、執(zhí)行情況與年終考核相結(jié)合，從而最大限度的刺激各科室及工作人員的工作積極性，從而有效保障預(yù)算的全面執(zhí)行。另一方面，各單位要建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)要按照項目實施跟蹤、及時指導(dǎo)，嚴(yán)格監(jiān)管項目運行、資金使用情況等，堅決杜絕浪費資金、應(yīng)收未收、應(yīng)收少收、更改資金用途、資金被挪用等情形。在實施內(nèi)部監(jiān)管的過程中，針對發(fā)現(xiàn)的問題，不僅要及時糾正整改，確保整改落實到位，同時也必須要追根溯源，以便制定合理的改善方案。此外，財政部門要牽頭加快建立適用于全縣的、科學(xué)完善的監(jiān)管體系，不斷提高預(yù)算執(zhí)行水平。例如，審計機關(guān)要強化主體責(zé)任，依法加強審計監(jiān)督職能，加大對各單位項目執(zhí)行情況的審計監(jiān)督；財政部門要及時將預(yù)算收支情況向各部門匯報，并在指定信息平臺上進(jìn)行公示，自覺接受各部門及社會各界的監(jiān)督等。

（三）要加快建設(shè)全面科學(xué)的預(yù)算績效評價機制

縣級行政事業(yè)單位加快構(gòu)建預(yù)算績效評價機制，能在很大程度上促進(jìn)財政資金的使用效益。各單位要重視事前評估，安排預(yù)算前要充分論證項目的需求急迫性、成熟性，對于非急迫、不成熟的項目不予安排年度預(yù)算。各單位也要重視事中跟蹤管理，通過強化事中跟蹤監(jiān)管，確保預(yù)算執(zhí)行與績效目標(biāo)的一致性，對于偏差要及時整改矯正，對整改不到位的項目應(yīng)當(dāng)暫緩撥付或者直接停止撥付預(yù)算資金。各單位要進(jìn)一步完善評價指標(biāo)體系，將指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化、量化，確保評價指標(biāo)能夠科學(xué)、合理地測量績效目標(biāo)?？h級行政事業(yè)單位也要加強對預(yù)算績效評價結(jié)果的運用。對于評價結(jié)果能夠較好實現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)的項目，應(yīng)當(dāng)及時撥付財政資金。對于評價結(jié)果背離績效目標(biāo)的，可以通過通報、約談等手段進(jìn)行提醒懲戒，同時暫緩撥付財政資金或者按照一定配比縮減預(yù)算。評價結(jié)果對下一年度的預(yù)算安排也要有所影響，績效評價結(jié)果優(yōu)秀的單位可以適當(dāng)提高下一年度的預(yù)算安排，對于績效評價結(jié)果表現(xiàn)較差的單位則適當(dāng)縮減其下一年度的預(yù)算安排。此外，還可以將績效評價結(jié)果與單位綜合考核及單位負(fù)責(zé)人選拔任用掛鉤。通過將績效評價結(jié)果與資金撥付掛鉤、與單位考核掛鉤、與下一年預(yù)算安排掛鉤、與人才選拔掛鉤，來強化各單位對績效評價重要性的認(rèn)識。

四、結(jié)語

縣級行政事業(yè)單位所用資金主要源自縣級財政，因此如何有效配置稀缺的財政資金，提高財政資金的使用績效，成為各行政事業(yè)單位當(dāng)前所面臨的十分重要的課題。實施全面預(yù)算管理則是有效攻克這一難題的重要手段。各行政事業(yè)單位應(yīng)從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、動態(tài)調(diào)整、預(yù)算績效評價等環(huán)節(jié)加強工作，最終實現(xiàn)合理配置和提升資金使用效益的目的。此外，實施全面預(yù)算管理，可以有效保障財政資金的合法使用，避免應(yīng)收未收、挪作他用，通過公示每筆收支，從制度上促進(jìn)縣級行政事業(yè)單位的廉政建設(shè)。

本文來源：《商業(yè)觀察》http://m.k2057.cn/w/jg/125.html