調(diào)整農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系政策的幾個相互關系——中州學刊

 與構(gòu)建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體系相適應的農(nóng)業(yè)政策調(diào)整，首先是一次全方位的農(nóng)業(yè)政策調(diào)整，不僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營領域內(nèi)的政策調(diào)整，而且涉及整個農(nóng)業(yè)體制和機制，甚至還涉及整個社會機制。其次是農(nóng)業(yè)政策涉及關聯(lián)因素繁多又復雜，不能顧此失彼，必須兼顧方方面面的關聯(lián)因素和利益關系，尤其以下6個方面關系需要在研究制定相關政策時充分注意：
（一）既要有所傾斜，又要保證公平
中央一號文件提出“繼續(xù)增加農(nóng)業(yè)補貼資金規(guī)模，新增補貼向主產(chǎn)區(qū)和優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)集中，向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型生產(chǎn)經(jīng)營主體傾斜?！庇捎谡呔哂袑蚬δ埽跇?gòu)建新型生產(chǎn)經(jīng)營主體之初，向其傾斜有必要。但是必須重視與其他經(jīng)營主體之間的平衡。國家財政補貼農(nóng)戶有三個層次，一是農(nóng)戶普遍受惠的部分，如良種補貼等；二是主產(chǎn)區(qū)和優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)受惠的部分；三是新經(jīng)營主體受惠的部分。前兩個部分惠及一般農(nóng)戶，要保證以前政府承諾的部分，以及繼續(xù)增加的部分。新經(jīng)營主體受惠部分，除了過去已經(jīng)給予的以外，主要是新增補貼向新型生產(chǎn)經(jīng)營主體傾斜的部分。因此新增財政補貼既要向新經(jīng)營主體有所傾斜，又要保證與其他主體之間的平衡。一些地方通過“優(yōu)中選優(yōu)”，評出“五佳”、“十佳”新經(jīng)營主體，再集中財政補貼獎勵需要商榷，這可能會損害普遍受惠的一般農(nóng)戶和其他新經(jīng)營主體。
對于新經(jīng)營主體的財政補貼，需要“雪中送炭”，而不是“錦上添花”。建議財政補貼集中在兩方面：一是初期投入費用較大的農(nóng)田基本建設和水利工程設施方面，當然建成后作為集體資產(chǎn)，新經(jīng)營主體只具有使用權(quán)。二是租金補貼，各地由于區(qū)位條件不同，租金很不同，東北等地有200-300元，北京、上海等大城市1000元以上。新經(jīng)營主體與單一制小農(nóng)戶相比，增加一項租金費用，會較大地增加成本，對于剛剛起步的新經(jīng)營主體帶來了不小的困難，可以給予租金資助?？梢灾苯淤Y助新經(jīng)營主體，也可以直接資助轉(zhuǎn)讓承包地的農(nóng)戶。須防止一股腦兒向新經(jīng)營主體傾斜。集中資源“壘大戶”，不僅對其他農(nóng)戶不公平，而且對于新經(jīng)營主體自身發(fā)展不利。
（二）既要擴大經(jīng)營規(guī)模，又要重視社會化服務
我國農(nóng)業(yè)在擴大經(jīng)營規(guī)模的同時，必須十分重視社會化服務。因為社會化服務既是農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的社會條件，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模不可能很大，除了人多地少的自然稟賦以外，社會化服務體系的不成熟也是重要的原因。同時也是提高農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟的要求。通過社會化服務，實現(xiàn)專業(yè)化，從而可以補充我國適度規(guī)模的不足?？梢园凑辙r(nóng)業(yè)生產(chǎn)前、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后，提供不同的社會化服務。如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)前可以提供種子繁殖、種苗培育、種子加工等社會化服務；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后可以提供農(nóng)業(yè)配送、加工、銷售等社會化服務；在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中可以按照工藝（農(nóng)藝）提供播種、植保、灌溉、收割、儲運等社會化服務。
現(xiàn)在一些地區(qū)的新經(jīng)營組織主體已經(jīng)出現(xiàn)了銷售渠道不暢通等困難，需要有專門銷售服務的社會化組織。一些地方提倡家庭農(nóng)場自購農(nóng)機具，其實小農(nóng)具自購，大型農(nóng)具可以社會化服務，以降低服務成本。這樣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營組織可以將大部分的生產(chǎn)經(jīng)營活動交給這些社會化服務組織完成，自己只要承擔決策、管理和一些零星和不便于外包的工作。
由于這些社會化服務組織不受區(qū)域空間的限制，可以同時服務許多農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織，這樣就每項農(nóng)藝作業(yè)而言，規(guī)模相應得到擴大，實現(xiàn)了同質(zhì)的規(guī)?；?，從而在整個農(nóng)業(yè)規(guī)?；缴系靡蕴岣撸瑥浹a了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模不可能過大的缺憾。因此如何在財力、稅收和貸款方面對農(nóng)業(yè)社會化服務組織提供支助應該是農(nóng)業(yè)政策的重要方面。
（三）既要構(gòu)建微觀組織，又要重視整個經(jīng)營體系的培育
首先要構(gòu)建農(nóng)業(yè)經(jīng)營的微觀組織。生產(chǎn)經(jīng)營組織是配置資源、組織生產(chǎn)經(jīng)營活動的最基本單元，是社會生產(chǎn)生產(chǎn)力的組織基礎。要按照市場經(jīng)濟運行規(guī)則，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織，其中重點是家庭農(nóng)場。按農(nóng)業(yè)部的解釋家庭農(nóng)場是指家庭成員為主要勞動力，從事農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒓s化、商品化生產(chǎn)經(jīng)營，并以農(nóng)業(yè)收入為家庭主要收入來源的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。家庭農(nóng)場與單一制的家庭承包戶的差異，一是前者實現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)濟，后者基本上自給自足，二是與單一制的家庭承包戶不同，家庭農(nóng)場是經(jīng)過工商部門注冊，實行自主經(jīng)營、自負盈虧的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。農(nóng)業(yè)大戶是擴大了的家庭承包戶，但沒有經(jīng)過工商部門注冊。農(nóng)業(yè)聯(lián)戶經(jīng)營是合伙制家庭農(nóng)場，公司農(nóng)場則是公司管理的農(nóng)場。
但是實踐中大家對于家庭農(nóng)場的認識并不統(tǒng)一，比如有些地區(qū)將幾千畝承包土地，二十個雇傭勞力的專業(yè)農(nóng)場稱作為家庭農(nóng)場，實際上應該屬于公司農(nóng)場而不是家庭農(nóng)場。有些人主張家庭農(nóng)場只能從事農(nóng)業(yè)，而不能兼業(yè)，要求家庭農(nóng)場要以農(nóng)業(yè)收入為主要收入來源，主要為了防止很多人借此政策圈地套錢。其實家庭農(nóng)場作為經(jīng)濟實體，必須從事農(nóng)業(yè)，但是家庭人員除了農(nóng)業(yè)外，兼業(yè)其他產(chǎn)業(yè)在國外如美國、日本十分普遍，甚至超過專業(yè)農(nóng)場的數(shù)量。防止政策圈地套錢主要應該通過財政工商部門的監(jiān)督審計來實現(xiàn)。界定家庭農(nóng)場和其他新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的法定地位，對于今后政府出臺有差別的扶持政策十分必要。
其次要重視整個經(jīng)營體系的培育。中央2013年1號文件提出“集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合”的要求，是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的基本特征。整個農(nóng)業(yè)將成為互相關聯(lián)、分工合作，多元化、多層次的專業(yè)化經(jīng)營體系，其中各個有機組成部分，各司其職，相互協(xié)調(diào)配合。在未來我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系中，除了上述所討論的構(gòu)建微觀農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織外，要重視以下三個重點部分。
一要重點抓好服務型農(nóng)業(yè)組織。專業(yè)化服務相對資本投入大、技術(shù)含量高、市場化要求強，應該鼓勵工商企業(yè)和社會資本進入。對于農(nóng)業(yè)種業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品市場等具有公益性的服務組織，國家財政應該給予資助，對于農(nóng)業(yè)科技服務等具有公共福利性質(zhì)的服務型組織應該由國家組建，財政撥款運行。
二是重點抓好農(nóng)業(yè)合作組織。從事農(nóng)業(yè)種養(yǎng)的農(nóng)場與農(nóng)業(yè)服務組織的合作，需要契約聯(lián)系。美國等農(nóng)業(yè)資源豐富的國家是大公司與農(nóng)場簽訂契約，在我國也曾經(jīng)參照美國的模式，通過契約建立公司加基地加農(nóng)戶的模式，但是效果并不如愿。原因是與美國相比我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)模太小，一方面與規(guī)模相對較大的服務組織在簽約博弈中往往處于弱勢地位。而作為規(guī)模相對較大的服務組織在與規(guī)模相對較小的種養(yǎng)的農(nóng)場契約，由于這些企業(yè)繁多分散，產(chǎn)生的交易成本較大。一個有效的方式是在兩者之間增加一個中介組織，這個組織就是近期來在我國廣泛興起的在適度規(guī)模化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織基礎上形成的農(nóng)業(yè)合作組織。分散為各家各戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織，通過農(nóng)業(yè)合作組織與大型專業(yè)化組織之間建立簽約建立平等的合作關系，一方面可以實施有效的專業(yè)化分工，另一方面可以有效地將單個的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者進入社會化大市場。
三是重點抓好大型龍頭企業(yè)的培育。農(nóng)業(yè)組織的一體化、趨大化當今世界范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)組織形式的一個重要發(fā)展趨向。在美國60%的農(nóng)產(chǎn)品集中在嘉吉、大陸等十家大型農(nóng)業(yè)公司，87%的牛肉集中在4家大公司。全球2萬億美元的食品貿(mào)易受控于10家國際大公司，其中6家為美國公司。中國要從農(nóng)業(yè)大國變成農(nóng)業(yè)強國，需要大型農(nóng)業(yè)公司與農(nóng)業(yè)集聚平臺組織、引導和配置我國的農(nóng)業(yè)資源。在我國沿海大都市，以及河南、內(nèi)蒙等地農(nóng)業(yè)種源、加工、銷售領域的大公司，有條件通過政策扶持，逐漸培育成為國家級和世界級的大型農(nóng)業(yè)企業(yè)，為我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化作出更大的貢獻。
（四）既要引入社會資源，又要維護農(nóng)民的優(yōu)先權(quán)
社會資本下鄉(xiāng)可以盤活原來分散低效率的農(nóng)業(yè)，帶來二三產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代管理和經(jīng)營方式，為農(nóng)業(yè)輸入各種現(xiàn)代要素。但是社會資本下鄉(xiāng)是把“雙刃劍”，必須加以管理。有些房地產(chǎn)企業(yè)，打“擦邊球”，美稱開拓休閑農(nóng)業(yè)，實際上建度假村、造別墅，“圈地”搞房地產(chǎn)開發(fā)。農(nóng)業(yè)用地必須用于農(nóng)業(yè)為世界發(fā)達國家的慣例。如美國、日本等國家，土地可以自由買賣，但不能隨便改變農(nóng)業(yè)用地的性質(zhì)。
引入社會資源的同時要維護好農(nóng)民的權(quán)益。發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營主要是培育專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場，不提倡工商企業(yè)長時間、大面積租賃農(nóng)戶承包地。農(nóng)民是土地所用權(quán)的主人，又是土地承包權(quán)的委托人。凡是原產(chǎn)權(quán)擁有者或使用者，或者其合伙人，在轉(zhuǎn)讓、出租等產(chǎn)權(quán)發(fā)生變更時擁有優(yōu)先權(quán)，為世界各國法律保證。因此在社會資本進入時，如果當?shù)剞r(nóng)民具有同等條件應該具有優(yōu)先條件。農(nóng)民在一般種養(yǎng)業(yè)上具有優(yōu)勢，只要他們愿意自己承包，社會資本就將被限制。在農(nóng)業(yè)服務業(yè)和農(nóng)業(yè)設施化、集約化程度較高的農(nóng)業(yè)工廠化產(chǎn)業(yè)，由于社會資本具有明顯優(yōu)勢，而多數(shù)農(nóng)民又無條件，應該歡迎工商企業(yè)進入。
當然在農(nóng)民之間，組建家庭農(nóng)場需要擴大承租的，也需要實施優(yōu)勝劣汰的制度?，F(xiàn)在不少地區(qū)已經(jīng)制定比較嚴格的準入制度。上海松江區(qū)已經(jīng)提出要求“綠色證書”上崗等“家庭農(nóng)場主準入制度”。今后還應該試行農(nóng)田承租的招標制度，促使我國有限的農(nóng)業(yè)資源與最優(yōu)的農(nóng)業(yè)勞動力資源結(jié)合。
（五）既要利于務農(nóng)者種好地，又要利于更多的農(nóng)民非農(nóng)化
構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的最終目標是使留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民和離開農(nóng)村從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的原農(nóng)民過上城市人一樣的現(xiàn)代文明生活。但是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的構(gòu)建，要以大量農(nóng)民脫離農(nóng)業(yè)，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為前提。據(jù)來自新型家庭農(nóng)場試點地區(qū)的報告，由于家庭農(nóng)場有顯而易見的效益，廣受農(nóng)戶歡迎，有些地區(qū)甚至出現(xiàn)了農(nóng)民搶田種的現(xiàn)象，但是農(nóng)民完全退出農(nóng)業(yè)的狀況并不樂觀。即使像上海有90%以上的農(nóng)民實現(xiàn)了非農(nóng)就業(yè)，但據(jù)調(diào)查仍有40%左右的農(nóng)戶不愿意將自己的承包地流轉(zhuǎn)出去。
在我國非農(nóng)就業(yè)有多大空間，決定著我國農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營規(guī)模有多大。擴大并穩(wěn)定非農(nóng)就業(yè)是實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營的前提和瓶頸。為此產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是要留有足夠的有利于農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)的服務業(yè)和勞動密集型產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)疏通通道；必須逐漸廢除城鄉(xiāng)對立的戶籍管理，落實農(nóng)民進城非農(nóng)就業(yè)的國民待遇，使他們進得來，留得下，真正成為新城市人；提高非農(nóng)就業(yè)農(nóng)民的收入，通過公共財政資源的平等享受降低進城成本和風險；制定與非農(nóng)就業(yè)農(nóng)民相關住房、醫(yī)療、養(yǎng)老金等方面的政策，在真正意義上實現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)農(nóng)民的城鎮(zhèn)化。只有在社會保障、非農(nóng)就業(yè)等問題得到解決，并有比較合理的土地流轉(zhuǎn)收入的情況下大部分農(nóng)民才愿意退出農(nóng)耕。
（六）既要保證農(nóng)民長久承包權(quán)益，又要激活土地資源
農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民神圣不可侵犯的權(quán)利，必須毫不動搖地堅持。必須認真做好土地確權(quán)、登記、頒證等工作。土地流轉(zhuǎn)必須自愿、有償和合法。同時又必須激活土地資源，應該將土地權(quán)實施三權(quán)分離，一是所用權(quán)，屬于代表農(nóng)民的村集體所有（城市郊區(qū)為國家所有）；二是承包權(quán)屬于承包農(nóng)民所有；三是承包權(quán)的使用權(quán)，可以為承包農(nóng)民所有，也可以通過租賃為被租賃的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體所具有。農(nóng)村土地所有權(quán)不可以自由轉(zhuǎn)讓，但是承包權(quán)和承包權(quán)的使用權(quán)屬于產(chǎn)權(quán)范圍，根據(jù)權(quán)限和功能具有不同價格，可以有償轉(zhuǎn)讓或租賃。承包權(quán)的繼承權(quán)法律已經(jīng)明確，承包權(quán)入股在上海、江蘇蘇南構(gòu)建農(nóng)民合作社時已經(jīng)實現(xiàn)（如太倉推行土地、勞動力、資金入股的股份合作社）。但其產(chǎn)權(quán)特性仍然沒有充分體現(xiàn)。產(chǎn)權(quán)在市場經(jīng)濟中最重要的特征是必須有市場價格并可以流通。由于這些產(chǎn)權(quán)沒有價格，土地租賃的租金也就沒有價格依據(jù)；由于產(chǎn)權(quán)沒有價格，難以成為農(nóng)民的財產(chǎn)，當農(nóng)民獲取城市戶籍時，難以通過租賃和有償轉(zhuǎn)讓獲益；由于沒有價格依據(jù)也無法作為貸款的抵押。而只有承認并規(guī)范土地的產(chǎn)權(quán)屬性，建立完善的土地流轉(zhuǎn)交易機制，才可以加快農(nóng)民的土地退出，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織才能快速發(fā)展。
注釋
①楊仕?。骸兑惶栁募⒘ν萍彝マr(nóng)場“松江模式”有望得到推廣》，《華夏時報》2013年2月22日。
②顧仲陽：《農(nóng)業(yè)部：全國土地流轉(zhuǎn)面積2.7億畝》，《人民日報》2013年3月5日。
③《家庭農(nóng)場融資難、用地難土地流轉(zhuǎn)成瓶頸》，《廣西日報》2013年3月1日。
④《松江已有1200多戶家庭農(nóng)場》，《解放日報》2013年2月17日。
⑤《寧波將重點培育一萬家“家庭農(nóng)場”》《中國寧波網(wǎng)》2013年2月19日。
⑥《鄧小平文選》第1卷，人民出版社，第323頁。
⑦《鄧小平文選》第3卷，人民出版社，第180頁。
⑧《鄧小平文選》第3卷，人民出版社，第180—382頁。
⑨《國外家庭農(nóng)場各具特色》，《四川農(nóng)村日報》2013年4月3日。
⑩劉運梓、宋養(yǎng)琰：《家庭農(nóng)場在發(fā)達國家大量存在的原因》，《學習與思考》1984年第1期。
[11]《美國農(nóng)場的發(fā)展現(xiàn)狀》，《新華網(wǎng)》2006年2月21日。
[12]尹成杰：《農(nóng)業(yè)跨國公司與農(nóng)業(yè)國際化的雙重影響》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2010年第3期。