全面推進(jìn)依法行政視角下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革研究——中州學(xué)刊

 一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政面臨的體制性障礙
改革開放以來，我國農(nóng)村基層行政體制經(jīng)歷了多次改革，取得了明顯成效，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展起到了積極的促進(jìn)作用。但是，由于多種原因，農(nóng)村基層行政體制至今仍未完全理順，在很大程度上制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的全面推進(jìn)。概括起來，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政面臨的體制性障礙主要表現(xiàn)在以下幾個方面。
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)展緩慢
溫家寶指出：“取消人民公社、設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變一直沒有到位。表現(xiàn)在政企不分、政社不分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然把主要精力放在興辦企業(yè)、招商引資上，社會管理和公共服務(wù)薄弱。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，按照公共行政的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該履行哪些職責(zé)，如何有效地發(fā)揮作用，已經(jīng)成為一個重大課題?！雹俳陙淼亩囗?xiàng)調(diào)查結(jié)果都證明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變滯后的判斷。2007年，吳理財在安徽、湖北、重慶三?。ㄊ校┑?個縣（區(qū)）進(jìn)行的問卷調(diào)查表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變進(jìn)行得極其緩慢。分別有42.02%、41.01%、27.65%和20.38%的被訪者反映，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“工作作風(fēng)老一套，行政命令多”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)能力差”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能沒有轉(zhuǎn)變”、“在保障農(nóng)民民主權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益方面做得不夠”②。另一項(xiàng)針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記進(jìn)行的問卷調(diào)查結(jié)果顯示，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最主要的職能。在回答“你所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作重點(diǎn)是什么”的問題時，710位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記中，有63.52%的人選擇了“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整”，20.42%的人選擇了“招商引資”。③這些情況說明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)之間存在明顯差距。建設(shè)法治政府，而現(xiàn)代法治政府在行政職能上的表現(xiàn)，則是職能范圍的有限性和職能內(nèi)容的服務(wù)性。職能范圍的有限性是指政府的作用范圍應(yīng)當(dāng)有確定的邊界，從原則上講，凡是公民、企業(yè)或者其他組織能夠自主解決的就不需要政府解決，就不屬于政府的職能范圍；凡市場競爭機(jī)制能夠自行調(diào)節(jié)的，政府可以不必干預(yù)；凡社會組織能夠自我管理和自律的，政府可以不必干預(yù)。職能內(nèi)容的服務(wù)性是指政府應(yīng)當(dāng)將為國民提供公共服務(wù)作為職能的重點(diǎn)。以此看來，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變顯然還沒有到位，在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政必然受到很大影響。
2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)責(zé)配置失衡
權(quán)責(zé)統(tǒng)一，是科學(xué)合理之行政體制的基本要求，也是法治政府的基本表征。自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重建以來，權(quán)責(zé)失衡一直是困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政的一大難題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)責(zé)失衡，首先表現(xiàn)為沉重的責(zé)任負(fù)擔(dān)與貧乏的權(quán)力資源之間的矛盾。有研究者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一級權(quán)力構(gòu)造殘缺的政府，體制上安排給這級政府的權(quán)力非常有限，能夠調(diào)動的權(quán)力資源十分貧乏。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的責(zé)任卻非常繁重，權(quán)力與使命之間很不平衡。④這種狀況常常使農(nóng)村的依法行政陷入兩難境地：如果嚴(yán)格遵循“法無授權(quán)不可為”的法治原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可能會因?yàn)槿狈Ρ匾膱?zhí)法權(quán)力和執(zhí)法手段而無法有效完成執(zhí)法任務(wù)或?qū)崿F(xiàn)行政目標(biāo)；另一方面，在“壓力型體制”的作用下，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)不得不違法執(zhí)法，超越法律規(guī)定行使行政權(quán)力。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)失衡還表現(xiàn)在不斷擴(kuò)大的事權(quán)與逐漸萎縮的可支配財力之間的矛盾。從事權(quán)方面看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅要承擔(dān)憲法和組織法規(guī)定的廣泛的行政管理職責(zé)，而且還必須承擔(dān)上級政府交辦的各種各樣的事項(xiàng)。在實(shí)行分稅制的背景下，上級政府為了減輕本級財政的壓力，經(jīng)常會以任務(wù)分解的方式將本級政府的事權(quán)強(qiáng)制性地轉(zhuǎn)移給下級政府，這些轉(zhuǎn)移的事權(quán)大部分最終都落到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頭上，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)范圍不斷擴(kuò)大。從財力方面看，分稅制改革體現(xiàn)出明顯的財權(quán)集中取向，越往下實(shí)際擁有的財權(quán)越小。在這種財政體制下，身處農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府尤其是以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入十分有限。此外，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的直接上級——縣政府也經(jīng)常面臨財政困境，而其擺脫財政困境的重要途徑之一便是憑借政治與行政的強(qiáng)勢地位強(qiáng)制擠壓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政空間，這種情況使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本來就十分有限的財力進(jìn)一步受到削弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)與財力的失衡嚴(yán)重制約了依法行政在鄉(xiāng)村的全面推進(jìn)。一方面，巨大的財政壓力往往使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將依法行政原則拋在一邊，不擇手段地實(shí)施行政征收行為；另一方面，鄉(xiāng)級財政的捉襟見肘使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在履行公共服務(wù)的法定職責(zé)方面常常陷入失職的違法困境。
3.縣鄉(xiāng)政府的層級關(guān)系缺乏科學(xué)合理的規(guī)范
不合理的縣鄉(xiāng)政府關(guān)系主要是由自上而下的單向行政層級連接模式的制度設(shè)計(jì)缺陷和縣級政府在具體構(gòu)建和處理縣鄉(xiāng)關(guān)系過程中的行為偏差造成的?，F(xiàn)代國家的行政系統(tǒng)各層級之間的連接主要有兩種模式：一種是雙向連結(jié)模式，即從金字塔的頂部到金字塔的底部是通過兩套相互對應(yīng)的規(guī)則把各層級的機(jī)構(gòu)有機(jī)地粘合在一起的，既有從上至下的命令指示規(guī)則，也有自下而上的請示匯報規(guī)則；二是單向連結(jié)模式，即行政機(jī)構(gòu)層級之間的連結(jié)線路上是單向的，即強(qiáng)調(diào)從一個方向至另一個方向的連結(jié)線路。二者最大的區(qū)別在于下層機(jī)構(gòu)是否有法律上的或者合法的獨(dú)立意志，獨(dú)立服從法律、服從管理事務(wù)的權(quán)力。⑤我國縣鄉(xiāng)政府之間的連接方式顯然屬于自上而下的單線路連接模式，它凸顯出縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的絕對領(lǐng)導(dǎo)地位?？h級政府不但有權(quán)決定、約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為，而且能夠決定、制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身的結(jié)構(gòu)和具體的行為過程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事實(shí)上很難具有獨(dú)立于縣級政府的意志。單向連接模式?jīng)Q定了縣鄉(xiāng)關(guān)系從其產(chǎn)生之日起就具有不平衡性，而縣級政府在決定和處理其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系時的高壓態(tài)勢，則進(jìn)一步加劇了縣鄉(xiāng)關(guān)系的失衡。改革開放以來，為了實(shí)現(xiàn)加速推進(jìn)現(xiàn)代化的目標(biāo)，縣級政府從各個方面不斷給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府施壓，隨著壓力的不斷重復(fù)，在縣鄉(xiāng)政府之間逐漸形成了一種壓力型的層級行政運(yùn)行機(jī)制。這種壓力型的層級運(yùn)行機(jī)制雖然對改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展發(fā)揮了一定的積極作用，但也對依法治國與依法行政帶來了明顯的消極影響，主要表現(xiàn)在如下四個方面。
第一，在導(dǎo)致“選擇式政策執(zhí)行”現(xiàn)象的同時，也直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)村行政主體的“選擇性執(zhí)法”。歐博文和李連江在對地方行政的研究中發(fā)現(xiàn)，中國地方行政中形成了一種“選擇式政策執(zhí)行”的現(xiàn)象。⑥在提出依法治國和依法行政以后，“選擇式政策執(zhí)行”與執(zhí)法發(fā)生了聯(lián)系，導(dǎo)致了“選擇性執(zhí)法”現(xiàn)象：那些與“硬指標(biāo)”直接相關(guān)的法律往往受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重視，得到比較嚴(yán)格的貫徹執(zhí)行；而那些與“硬指標(biāo)”沒有關(guān)系或者關(guān)系不大的法律則不受重視，得不到認(rèn)真的貫徹執(zhí)行。
第二，是導(dǎo)致基層行政主體濫用權(quán)力和違法行政的重要原因。在硬性任務(wù)指標(biāo)的壓力之下，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層干部很容易過度運(yùn)用行政權(quán)力，甚至濫用權(quán)力，違法行政，不惜侵犯行政相對人的合法權(quán)益去完成像計(jì)劃生育、征收稅款這樣的硬指標(biāo)。
第三，在增加上級對下級的“驅(qū)動力”的同時，削弱了上級對下級的“制動力”，導(dǎo)致政府體制內(nèi)部的層級監(jiān)督功能逐步弱化。一方面，壓力型層級行政運(yùn)行機(jī)制賴以維系的干部任命制與其催生的干部關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，在監(jiān)督機(jī)制與監(jiān)督對象之間形成了一種遮蔽或阻隔；⑦另一方面，在壓力型層級行政運(yùn)行機(jī)制中，對下級的“越軌”行為，上級并非總是采取堅(jiān)決“糾偏”的立場，而是要進(jìn)行權(quán)衡。如果認(rèn)為采取“糾偏”措施可能損害縣鄉(xiāng)政府之間的既有關(guān)系，則往往會選擇大事化小，小事化了，或者睜一只眼、閉一只眼的行動策略。上級所采取的這種行動策略多次重復(fù)以后，就會在上級與下級之間形成某種默契，這種默契必然助長鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的違法行政。
第四，在一定意義上阻礙了法律權(quán)威性的提升，壓抑了法治觀念和法律意識的成長。在壓力型行政機(jī)制中，完成上級下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)比依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層干部來說無疑更為重要，國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律不如直接上級下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)具有權(quán)威性。在完成任務(wù)指標(biāo)的過程中發(fā)生的違法行為往往可以得到開脫和原諒或者從輕發(fā)落，但如若不能完成硬性的任務(wù)指標(biāo)，則有可能斷送仕途。這種行政實(shí)踐只能強(qiáng)化農(nóng)村基層干部對上級權(quán)力的敬畏，而無法培養(yǎng)他們對法律的忠誠與崇敬。