中國(guó)式拆遷,最艱難的利益調(diào)整-社會(huì)科學(xué)論文
“在這種沒(méi)有規(guī)劃、沒(méi)有資質(zhì)的拆遷運(yùn)動(dòng)中,政府的承諾是需要付出信用成本的。”社會(huì)要進(jìn)步,城市要發(fā)展,就必然少不了拆遷。新拆遷條例即將頒布之時(shí),地方政府正迫不及待地與時(shí)間賽跑,其背后隱含的官民利益之爭(zhēng)越發(fā)暴露出中國(guó)式拆遷悲劇的根源,也折射出社會(huì)矛盾重重的利益博弈。
然而,這部伴隨著城市化進(jìn)程而誕生,卻被廣為詬病的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》足足實(shí)行了9年,也導(dǎo)致了城市發(fā)展與私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)權(quán)兩者間關(guān)系的巨大扭曲。此次“新拆遷條例”的修改擴(kuò)大了補(bǔ)償范圍,為解決實(shí)踐中存在的房屋價(jià)值被低估的問(wèn)題,以及被拆遷人提供一整套程序救濟(jì)。在拆遷中,引入監(jiān)察和審計(jì)部門(mén)以約束政府依法拆遷,并為被拆遷人提供了“行政復(fù)議”和“行政訴訟”兩條維權(quán)途徑。
1.1城市化圍裹下的拆遷經(jīng)濟(jì)
這場(chǎng)變革的起始點(diǎn),被輿論更多的定格在2009年11月四川成都。47歲的唐福珍站在自家樓頂上,面對(duì)拆遷大軍的咄咄氣勢(shì),點(diǎn)燃了悲涼的身體。她用這種極端的方式捍衛(wèi)著自己的一點(diǎn)點(diǎn)權(quán)利,但不久,其行為被定性為暴力抗拒拆遷,數(shù)名家屬也因此受牽連。
在我國(guó)拆遷浪潮中,官與民的爭(zhēng)斗歷來(lái)演繹著各種荒誕的劇本。如今,在這樣一個(gè)特殊的歷史時(shí)期,唐福珍事件給媒體無(wú)限放大,直至將要決定一項(xiàng)法規(guī)的變革。無(wú)形的利益鏈條背后,是政府之于拆遷經(jīng)濟(jì)的最大化追求,使得地權(quán)的暗戰(zhàn)愈演愈烈。
1989年,財(cái)政部頒發(fā)《國(guó)有土地使用權(quán)有償收入管理暫行實(shí)施辦法》,規(guī)定城市土地出讓收益的20%留給地方,用作城建和開(kāi)發(fā)費(fèi)用,其余80%按四六分成,中央僅占40%。之后,再以85%-99%的比例返還給地方政府,土地成為其經(jīng)濟(jì)收入的重要來(lái)源。1994年實(shí)行的分稅制改革,大幅度提高中央財(cái)政的比重,與此同時(shí),土地使用和分配也開(kāi)始完全列入地方的管轄范圍內(nèi)。在大規(guī)模的推進(jìn)城市化的進(jìn)程中,拆遷成為一種常態(tài)的手段,并逐步改變著人們的生活方式。
1.2暴力拆遷中的政府邏輯
《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》自2001年11月1日開(kāi)始施行以來(lái),一直飽受爭(zhēng)議。而隨著2004年修改憲法和2007年出臺(tái)《物權(quán)法》,加強(qiáng)了對(duì)公民合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯的保護(hù)性規(guī)定,只能基于公共利益的需要并依照法律程序,才能進(jìn)行征收或者征用。由此可見(jiàn),《拆遷條例》已經(jīng)與新的精神和原則背道而馳,需要對(duì)其進(jìn)行修改。
利益面前,地方政府的拆遷邏輯永遠(yuǎn)被賦予了“發(fā)展大局”的標(biāo)簽,隱瞞“商業(yè)開(kāi)發(fā)”的事實(shí),城市規(guī)劃為強(qiáng)制拆遷提供了有利的依據(jù)。一旦以規(guī)劃的名義把一個(gè)居民區(qū)變成公共利益項(xiàng)目,公民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)就很難被保障。沒(méi)有公眾源頭上的參與,到拆遷的末端就只有暴力抵抗。
另外,舊條例指出:房屋拆遷,是拆遷人依法將建筑予以拆除,并對(duì)被拆除建筑的使用人予以移遷安置及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)拿袷路尚袨?。而依?jù)相關(guān)法律法規(guī),征收、補(bǔ)償主體應(yīng)該是國(guó)家,其行為屬于行政法律關(guān)系。所謂房屋的所有權(quán),指權(quán)利人對(duì)其所有的房屋具有占有、使用、收益、處分的權(quán)利,任何組織、個(gè)人均不得非法侵害。針對(duì)目前各地正進(jìn)行的突擊拆遷行為,亦缺乏必要的問(wèn)責(zé)制度相配合,因而在拆遷的利益博弈中,被拆遷人(一般處于社會(huì)底層的群體)往往占據(jù)下風(fēng),無(wú)力抵抗野蠻拆遷的襲擊。
1.3惡性拆遷凸顯法律混亂
補(bǔ)償是征收合法有效的構(gòu)成要件,應(yīng)當(dāng)在房屋拆遷之前完成。如今卻將兩者分開(kāi),本在征收過(guò)程完成的補(bǔ)償問(wèn)題延至拆遷階段解決,打亂補(bǔ)償與拆遷的法律順序。換言之,拆遷人可通過(guò)毫無(wú)關(guān)聯(lián)性的文件,取得拆除房屋的資格,為拆遷矛盾頻發(fā)埋下隱患。拆遷法律使用極為混亂,導(dǎo)致當(dāng)被拆遷人試圖以《物權(quán)法》維權(quán)的時(shí)候,拆遷隊(duì)伍一邊高高舉起作為下位法的舊條例,行政裁決由被拆遷人的常規(guī)救濟(jì)渠道變?yōu)楸破绕渚头兜氖侄?。一個(gè)是現(xiàn)實(shí)中處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位且有強(qiáng)制力保障的公權(quán),一個(gè)是空有憲法文本保障但失卻具體保障措施的私權(quán),如何能達(dá)成平衡?首當(dāng)其沖的就是拆遷條例的合憲性與合法性問(wèn)題。
“真正出于公共目的的公益拆遷,才能成為政府的行政行為?!卑选段餀?quán)法》比喻為“一個(gè)被拆掉引信的手榴彈”,急需裝上“條例修訂”這個(gè)引信。當(dāng)舊條例依舊仍作為暴力拆遷的合法依據(jù)和保護(hù)傘時(shí),擁有“行政強(qiáng)制權(quán)”的地方政府對(duì)土地和城市開(kāi)發(fā)的貪婪自然不會(huì)被遏止,不能阻擋被利欲驅(qū)動(dòng)以致“瘋狂”的鏟車(chē),一個(gè)個(gè)“鏟車(chē)和汽油瓶”對(duì)抗的帶血拆遷糾紛繼續(xù)發(fā)生也就不可避免。
《拆遷條例》“變法”要點(diǎn)對(duì)比
|
現(xiàn)行《拆遷條例》 |
《首次征求意見(jiàn)稿》 |
《二次征求意見(jiàn)稿》 |
一、征求意見(jiàn)程序 |
拆遷房屋的單位取得拆遷許可證后,方可實(shí)施拆遷。房屋拆遷管理部門(mén)在發(fā)放拆遷許可證的同時(shí),將拆遷許可證中載明的拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等事項(xiàng),以公告的形式予以公布。 |
縣級(jí)以上地方人民政府在組織有關(guān)部門(mén)論證后,應(yīng)當(dāng)將房屋征收目的、征收范圍、實(shí)施時(shí)間等事項(xiàng)予以公告,并采取論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或者其他方式征求被征收人、公眾和專(zhuān)家意見(jiàn)。公告時(shí)間不得少于30日;房屋征收范圍較大的公告時(shí)間不得少于60日。 |
市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定前,應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,組織有關(guān)部門(mén)和專(zhuān)家論證,并將房屋征收范圍、征收補(bǔ)償方案予以公布征求意見(jiàn)。征求意見(jiàn)期限不少于30日。 |
二、公共利益界定 |
按照先發(fā)、物權(quán)法、土地管理發(fā)和市場(chǎng)房地產(chǎn)管理法的規(guī)定,征收城市房屋和農(nóng)村土地房屋。應(yīng)當(dāng)基于“公共利益”需要,但對(duì)“公共利益”的范圍,無(wú)具體規(guī)定。 |
公共利益的需要包括: 國(guó)防設(shè)施建設(shè)的需要; 國(guó)家重點(diǎn)扶持并納入規(guī)劃的能源、交通、水利 科教文衛(wèi)體等公共事業(yè)以及國(guó)家機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)等。 |
建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。明確由政府組織實(shí)施的科教文衛(wèi)體等公共事業(yè)及國(guó)家機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)需要可以實(shí)行房屋征收。 |
1.4“拆遷”變?yōu)椤鞍徇w”之后
強(qiáng)權(quán)與暴力屢屢突破法律規(guī)范、消解對(duì)它的敬畏時(shí),原本指望通過(guò)法律救濟(jì)自身權(quán)益的民眾,得到的無(wú)疑只能是失望。如此一來(lái),拆遷所拆掉的就不僅僅是普羅大眾賴(lài)以安身立命的住所,還有他們對(duì)于法律公正的信仰、對(duì)于人權(quán)至上的理念——而這無(wú)疑是在拆除中國(guó)“和諧社會(huì)”的根基。
國(guó)家信訪局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,從2003年到2006年的上訪中,有近一半涉及拆遷問(wèn)題?!昂椭C拆遷的前提應(yīng)是政府要讓利于民,為民謀福祉?!庇谑牵ツ?月29日,“新拆遷條例”一稿適時(shí)登場(chǎng),根據(jù)各方面的意見(jiàn)及反復(fù)論證后進(jìn)一步修改,12月15日形成二稿再問(wèn)民意。旨在從核心切斷拆遷背后的“利益鏈”,克服既得利益群體的阻力和屏障,保障公民私權(quán)神圣不可侵犯。整個(gè)拆遷的思路將發(fā)生“根本性變化”,這次拆遷條例涉及五大方面:對(duì)公民房屋的征收決定、拆遷條件及其程序;關(guān)于公共利益的界定;關(guān)于補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn);關(guān)于爭(zhēng)議解決的機(jī)制;非因公共利益的需要進(jìn)行補(bǔ)償和拆遷的問(wèn)題。
“搬遷”一詞取代了“拆遷”。一字之變的背后則是對(duì)“公共利益”界定、征收程序、暴力威脅、補(bǔ)償環(huán)節(jié)等都做了相當(dāng)細(xì)致而明確的規(guī)定?!安疬w”的歷史結(jié)束了,搬遷的歷史才剛剛開(kāi)始,新的《條例》能否扼制之前“拆遷”亂象的延續(xù),仍有待時(shí)間來(lái)驗(yàn)證。
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