如何認(rèn)識和防范地方政府債務(wù)風(fēng)險

近日，審計署網(wǎng)站發(fā)布了2013年全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果公告。對于日漸增長的政府性債務(wù)，應(yīng)如何加強管理以防止財政金融風(fēng)險的發(fā)生是當(dāng)前政府亟待解決的問題。

一、我國地方政府性債務(wù)的現(xiàn)狀及問題

1、我國地方政府性債務(wù)的現(xiàn)狀及規(guī)模。目前，我國政府性債務(wù)主要分為三類。第一類是政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，其舉借主體主要是融資平臺公司、政府部門和機構(gòu)、經(jīng)費補助事業(yè)單位；其主要資金來源為銀行貸款、BT和發(fā)行債券。第二類是政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)；第三類是政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。根據(jù)審計署的公告，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)額為108859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)額為26655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)額為43393.72億元。這些債務(wù)資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項目。在已支出的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)101188.77億元中，用于市政建設(shè)、土地收儲、交通運輸、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)等基礎(chǔ)性、公益性項目的支出87806.13億元，占86.77%。截至去年底，全國政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的負(fù)債率為36．74％，低于國際通常使用的60％的參考值；全國政府外債占ＧＤＰ的比率為0．91％，低于國際通常使用的20％的參考值；全國政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率為105．66％，處于國際貨幣基金組織確定的90％到150％的參考值范圍內(nèi)。此外，三類債務(wù)的逾期債務(wù)率均處于較低水平。

2、我國地方政府債務(wù)管理中存在的問題。一是，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長較快。截至2013年6月底，省市縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額105789.05億元，比2010年底增加38679.54億元，年均增長19.97%。二是，部分地方和行業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。債務(wù)的借新還舊率超過20%，債務(wù)償還壓力較大。三是，地方政府性債務(wù)對土地出讓收入的依賴程度較高。截至2012年底，11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額占省市縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的37.23%。四是，違規(guī)融資、違規(guī)使用政府性債務(wù)資金；違規(guī)通過BT、向非金融機構(gòu)和個人借款等方式舉借政府性債務(wù)。

上述這些問題處理不好極易引發(fā)財政風(fēng)險以及金融風(fēng)險。所以如何認(rèn)識政府債務(wù)風(fēng)險，怎樣加強政府債務(wù)管理是我們當(dāng)前所要研究的問題。

二、我國地方政府面臨的潛在債務(wù)風(fēng)險

雖然日前地方政府債務(wù)整體風(fēng)險可控，但我們也應(yīng)該看到，一方面由于地方政府債務(wù)中70%來自銀行貸款且債務(wù)額增長過快，地方政府變相和違規(guī)提供信用擔(dān)保致使部分地區(qū)和行業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。另一方面，償債資金渠道單一，還款壓力比較大，財政運行風(fēng)險加大。加之償債依賴較大的土地出讓收入，在未來幾年面臨房地產(chǎn)業(yè)價格下行和規(guī)模收縮的風(fēng)險，因此來自金融貸款的風(fēng)險不容忽視。

1.財政風(fēng)險與金融風(fēng)險并存。由于融資平臺在人、財、物等各方面與地方關(guān)系密切，政府信用和地方財政為平臺提供隱性擔(dān)保已是不爭的事實，一旦融資平臺債務(wù)風(fēng)險集中爆發(fā)，極為容易引發(fā)政府債務(wù)危機，從而向主辦者和第二還款人的地方政府快速傳遞。另外，部分銀行機構(gòu)在搶占地方金融市場的過程中，過于倚重政府信用擔(dān)保，導(dǎo)致脫離市場規(guī)則，金融風(fēng)險有所積累。一方面，銀行對融資平臺貸款的條件審查存在諸多漏洞，風(fēng)險意識較為薄弱，缺乏法律上的約束；另一方面，由于信息不對稱，銀行難以真實全面評估地方政府整體債務(wù)水平，造成對融資平臺公司的信貸管理的缺失。因此，平臺的債務(wù)風(fēng)險處理不當(dāng)，容易引發(fā)財政風(fēng)險和金融風(fēng)險，嚴(yán)重時會造成大量的呆壞賬。

2.政府擔(dān)保面臨法律風(fēng)險。目前，地方政府融資平臺普遍存在政府信用隱形擔(dān)保的現(xiàn)象。在《預(yù)算法》對赤字財政限制的硬性約束下，地方政府不能發(fā)行政府債券，只能繞道尋求其他籌集建設(shè)資金的渠道，于是政府隱性擔(dān)保下的地方融資平臺就成了較為便捷、有效的融資手段。2013年審計署審計結(jié)果公告中指出地方政府及所屬機關(guān)事業(yè)單位違規(guī)提供擔(dān)保3359.15億元；融資平臺公司等單位違規(guī)發(fā)行債券423.54億元。另外很多地方政府融資平臺在向銀行系統(tǒng)進(jìn)行融資時通常以收費權(quán)、經(jīng)營權(quán)、土地所有權(quán)等作為抵押、質(zhì)押物進(jìn)行擔(dān)保，而這也違背了《擔(dān)保法》關(guān)于政府擔(dān)保的明文規(guī)定。

3.土地財政面臨收支失衡風(fēng)險。由于政府債務(wù)資金投向大部分是社會公益事業(yè)及民生工程，項目建成后不能形成直接的收益，政府又沒有規(guī)定固定的還款來源渠道，大多數(shù)政府債務(wù)償債資金來源都集中在土地出讓收益這一主要渠道上。若遇土地出讓不能達(dá)到預(yù)期增值收益或國家宏觀調(diào)控政策，將會導(dǎo)致債務(wù)不能按預(yù)期償還，形成債務(wù)風(fēng)險。

三、加強政府債務(wù)管理防范財政金融風(fēng)險的有效途徑。

1、加快政府職能轉(zhuǎn)變和投資體制改革，規(guī)范地方政府投資行為。從根本上解決地方政府的舉債投資沖動，需要政府職能的轉(zhuǎn)變。首先，應(yīng)合理界定和劃分地方政府的職能范圍，準(zhǔn)確把握政府與市場的邊界，將政府職能真正轉(zhuǎn)到提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上來；按照構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟體制和公共財政制度的基本要求，改變目前我國政府活動范圍的“越位”和“缺位”現(xiàn)象。其次，規(guī)范地方政府的投資行為和擔(dān)保行為, 實行嚴(yán)格的債務(wù)投資決策機制，制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾的行為，加強對違規(guī)決策投資和擔(dān)保的責(zé)任追究。

2、深化分稅制財政體制改革，合理劃分中央與地方的財權(quán)與事權(quán)。明確的事權(quán)劃分是配置財權(quán)、確保財政供給能力與財政支出責(zé)任相匹配的前提和基礎(chǔ)。1994年我國實行分稅制改革，但事權(quán)與財權(quán)劃分不清晰、財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一和事權(quán)與財權(quán)劃分缺乏法律規(guī)范等問題一直困擾各級政府，造成財政資金規(guī)模效益較低、監(jiān)督機制不健全等問題。為此，需要進(jìn)一步明確劃分中央以及地方各級政府的事權(quán)，合理劃分財權(quán)，促進(jìn)二者匹配。 

3、對融資平臺貸款實行差異化處理。嚴(yán)格限制新增融資平臺貸款，控制地方政府債務(wù)總量；清理整頓現(xiàn)有融資平臺公司，規(guī)范融資平臺的運作與監(jiān)管模式；對不同類別的融資平臺，開展不同的治理方式。比如對未來可以用項目收益全覆蓋的融資平臺，可以通過開展資產(chǎn)證券化方式融資；對于項目現(xiàn)金流部分覆蓋的平臺貸款，可以通過資產(chǎn)證券化和發(fā)行市政債方式將其規(guī)范。

4、持續(xù)改進(jìn)區(qū)域金融生態(tài)改善金融機構(gòu)的經(jīng)營環(huán)境。 盡可能地減少地方政府對金融機構(gòu)的行政干預(yù)，保證商業(yè)銀行按照安全性、流動性、盈利性的原則穩(wěn)健經(jīng)營。 建立健全金融監(jiān)管和穩(wěn)定協(xié)調(diào)機制，加強監(jiān)管信息溝通和資源共享，防范和化解區(qū)域性、系統(tǒng)性金融風(fēng)險。繼續(xù)扎實推進(jìn)國有商業(yè)銀行改革。在產(chǎn)權(quán)明晰、治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)控機制等關(guān)鍵領(lǐng)域取得改革突破，真正通過強化金融系統(tǒng)內(nèi)控機制，遏制地方財政風(fēng)險向金融風(fēng)險轉(zhuǎn)化。

5、強化風(fēng)險預(yù)警，健全監(jiān)管體系。

首先，財政部門應(yīng)建立債務(wù)風(fēng)險監(jiān)控與預(yù)警機制。實踐證明，完備的風(fēng)險預(yù)警和監(jiān)控體系對防范債務(wù)風(fēng)險起到了重要作用。財政部應(yīng)牽頭盡快研究建立統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系和控制體系，以保證地方債務(wù)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和財政承受能力相適應(yīng)。指標(biāo)體系可考慮經(jīng)濟發(fā)展水平、財政水平、負(fù)債率、償債率、債務(wù)依存度、預(yù)期借款需求占政府收入的比例等因素，根據(jù)實際情況設(shè)定風(fēng)險控制線，對越線的地方政府及時發(fā)出風(fēng)險提示，并督促地方政府建立償債準(zhǔn)備金制度，提高地方政府防范和化解債務(wù)風(fēng)險的能力。

我國政府性債務(wù)問題由來已久，情況十分復(fù)雜，解決起來也非一朝一夕可以奏效。當(dāng)前財政風(fēng)險與金融風(fēng)險快速集聚的問題的根本原因在于投資拉動型的經(jīng)濟增長方式以及市場經(jīng)濟制度的不完善。徹底解決這一問題需要有以下四個條件：一是投資拉動經(jīng)濟增長模式得以轉(zhuǎn)變；二是地方政府的財權(quán)與事權(quán)得以基本匹配；三是商業(yè)銀行的經(jīng)營完全脫離政府的行政干擾；四是地方政府超預(yù)算的財政資金需求可以通過市場化手段得以滿足，進(jìn)一步規(guī)范政府的舉債融資機制。顯然，這些條件不可能在短期內(nèi)完全實現(xiàn)，當(dāng)前，最緊迫的任務(wù)是摸清債務(wù)總量，分清類別結(jié)構(gòu)；區(qū)分舉債主體，落實償還責(zé)任；保障還款來源，全力化解風(fēng)險；關(guān)注敏感類型，分類評估風(fēng)險。盡快出臺政府性債務(wù)管理制度和法律法規(guī)，規(guī)范舉債行為。對政府舉債的范圍、計劃、規(guī)模、方式、使用、監(jiān)管以及償還等方面實行制度化、規(guī)范化、法制化管理，明確舉債的法律責(zé)任，依法確立債權(quán)債務(wù)關(guān)系和償債責(zé)任及連帶責(zé)任；同時實行嚴(yán)格的計劃審批制度，杜絕政府部門擅自舉借債務(wù)和違規(guī)擔(dān)保舉債。