公平競爭的政府采購與招投標(biāo)營商環(huán)境研究

政府采購與招投標(biāo)是政府與市場主體之間的一種重要的交易形式，公平競爭對保障政府采購與招投標(biāo)的合法性、透明性有著深遠(yuǎn)的意義，建設(shè)公平競爭的政府采購招投標(biāo)營商環(huán)境有利于合理配置資源，推動市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。然而當(dāng)前公平競爭的政府采購與招投標(biāo)營商環(huán)境雖然已經(jīng)初步建設(shè)起來，但是仍然存在諸多問題亟需解決。本文擬通過對公平競爭的政府采購與招投標(biāo)營商環(huán)境的基本要素進(jìn)行界定與辨析，分析公平競爭的政府采購與招投標(biāo)營商環(huán)境的現(xiàn)狀與不足并針對存在的典型問題給出幾點(diǎn)建議，以促進(jìn)公平競爭的政府采購與招投標(biāo)營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化。

一、公平競爭的政府采購與招投標(biāo)營商環(huán)境的概念辨析與要素探討

公平競爭的政府采購與招投標(biāo)營商環(huán)境是一個(gè)多種要素相互滲透影響的綜合性概念，公平競爭的政府采購與招投標(biāo)營商環(huán)境主要包含三個(gè)要素，即公平競爭、政府采購與招投標(biāo)行為、營商環(huán)境。這三個(gè)要素遵從以下邏輯關(guān)系：政府采購與招投標(biāo)行為是一項(xiàng)由政府主導(dǎo)的面向市場、使不特定多數(shù)市場主體參與到競爭中的行政行為。因該行為具有極強(qiáng)的競爭性，為保障其正常運(yùn)行，達(dá)到預(yù)期效果，必須堅(jiān)持公平競爭理念的指導(dǎo)，受到公平競爭制度的約束，以建立與優(yōu)化營商環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

（一）公平競爭

該要素是公平競爭的政府采購與招投標(biāo)營商環(huán)境概念中的核心要素。公平競爭本身的內(nèi)涵可以表述為：公平競爭指各競爭者應(yīng)當(dāng)在同等條件下進(jìn)行競爭活動。“同等條件”的意義非常深刻，回歸政府采購與招投標(biāo)行為來看，同等條件要求市場準(zhǔn)入條件同等、采購信息獲取同等、招標(biāo)程序同等等一系列同等條件。同等條件并非指各投標(biāo)者的自身實(shí)力、競爭水平同等，而是著重要求政府在進(jìn)行采購行為時(shí)平等對待每一位投標(biāo)者，給予其同等的競爭條件以保障政府采購與招投標(biāo)行為是在公平競爭的條件下進(jìn)行的。公平競爭不僅作為概念中的獨(dú)立要素，還以一種理念或原則，乃至制度去影響概念中的另外兩個(gè)因素。

公平競爭是一種政府采購與招投標(biāo)行為所應(yīng)當(dāng)秉持的價(jià)值理念。政府采購與招投標(biāo)是一種具有公共屬性的行政行為，其目的不僅在于獲取產(chǎn)品或服務(wù)，更重要的是維護(hù)公共利益、促進(jìn)社會公正和提高市場效率，因此對于投標(biāo)者的選取必須優(yōu)中選優(yōu)。這就必須要求政府與各投標(biāo)者秉持公平競爭理念在同等條件下公平競爭，以選擇出最為適合的投標(biāo)者。其次，公平競爭還是政府采購與招投標(biāo)行為的一項(xiàng)基本原則：根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》第三條規(guī)定：“政府采購應(yīng)該遵循公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實(shí)信用原則。”而《招投標(biāo)法》第五條中也規(guī)定“招標(biāo)投標(biāo)活動應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正和誠實(shí)信用的原則”。由于政府采購與招投標(biāo)行為本身具有鮮明的競爭性，極易在實(shí)行中發(fā)生妨害公平競爭的各種行為，因此公平競爭才作為基本原則之一被明確寫進(jìn)法律中。最后，公平競爭還作為一種制度被廣泛應(yīng)用于政府采購與招投標(biāo)領(lǐng)域。2021年市場監(jiān)管總局等五部門聯(lián)合發(fā)布《公平競爭審查制度實(shí)施細(xì)則》，旨在維護(hù)公平競爭。而2024年國務(wù)院發(fā)布《公平競爭審查條例》，擬對公平競爭審查制度做出進(jìn)一步的完善以適應(yīng)不斷發(fā)展變化的經(jīng)濟(jì)態(tài)勢。公平競爭審查制度的不斷改進(jìn)說明了國家對公平競爭審查制度的重視，彰顯了公平競爭在社會主義市場經(jīng)濟(jì)中的重大作用。綜上所述，公平競爭既是一種價(jià)值理念，又是一種基本原則，還作為一種制度被廣泛應(yīng)用于政府采購與招投標(biāo)領(lǐng)域。

（二）政府采購與招投標(biāo)

政府采購與招投標(biāo)要素是承接公平競爭與營商環(huán)境兩個(gè)要素的橋梁。前文提到，政府采購與招投標(biāo)行為必須秉持公平競爭理念，遵從公平競爭原則，遵守公平競爭制度，這充分說明政府采購與招投標(biāo)行為是在公平競爭的指導(dǎo)與限制之下進(jìn)行的。而經(jīng)過公平競爭約束與規(guī)范的政府采購與招投標(biāo)行為才能真正地提升市場效率，防止腐敗，促進(jìn)競爭，從而營造公平、透明、高效、可期待的營商環(huán)境。招投標(biāo)是政府采購的一種重要采購方式之一，通過招標(biāo)、投標(biāo)、評標(biāo)等環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)公開、公平、公正的采購流程，確保采購過程中的公正競爭和資源優(yōu)化配置。在政府采購的方式中，招投標(biāo)作為其主要方式在實(shí)際政府采購行為中被廣泛應(yīng)用。政府采購與招投標(biāo)密不可分，兩者作為優(yōu)化資源配置、提高政府效率、促進(jìn)政務(wù)公開的工具使用，對我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展完善作用匪淺。

由于政府采購與招投標(biāo)行為具有鮮明的競爭性，為保障其發(fā)揮應(yīng)有的效果，必須受到公平競爭的指導(dǎo)與約束。然而在實(shí)踐中，違背公平競爭原則的事例屢見不鮮，常見的政府采購與招投標(biāo)違法行為有兩種：一是地方保護(hù)。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是各地方政府的重要考核指標(biāo)之一，而本地企業(yè)的發(fā)展是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)繁榮的重要標(biāo)準(zhǔn)，所以當(dāng)?shù)卣趯?shí)行采購行為時(shí)，會傾向于優(yōu)先考慮本地企業(yè)，將更多的機(jī)會向本地企業(yè)傾斜，這也導(dǎo)致了不少地方保護(hù)行為，如給予本地企業(yè)內(nèi)幕信息以確保其在招投標(biāo)行為中處于優(yōu)勢地位，或通過設(shè)置負(fù)面清單，設(shè)定不必要甚至歧視性的要求或程序來防止外地企業(yè)在招投標(biāo)活動中勝出等。二是腐敗行為。由于政府是政府采購與招投標(biāo)行為的“發(fā)起人”和“裁判員”，對于招投標(biāo)的結(jié)果享有決定權(quán)，因此有些地方政府公然違背公平競爭原則，向投標(biāo)者索賄或接受投標(biāo)者主動行賄對招投標(biāo)行為暗箱操作。為有效遏制以上現(xiàn)象，有必要使用公平競爭制度對政府采購與招投標(biāo)行為進(jìn)行限制，確保政府采購與招投標(biāo)在公平競爭的理念下進(jìn)行，受到公平競爭制度的約束，以優(yōu)化政府采購與招投標(biāo)營商環(huán)境，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（三）營商環(huán)境

本文所探討的營商環(huán)境要素并非指我國整體的營商環(huán)境，而是針對于政府采購與招投標(biāo)領(lǐng)域的營商環(huán)境，政府采購與招投標(biāo)營商環(huán)境作為我國整體營商環(huán)境的一部分，既包含整體營商環(huán)境的共性，又表現(xiàn)出專屬于政府采購與招投標(biāo)領(lǐng)域的特點(diǎn)。該要素是三個(gè)要素中的結(jié)果性要素，是前兩個(gè)要素作用后所追求的效果。正是因?yàn)檎少徟c招投標(biāo)存在種種的問題，才需要秉持公平競爭的理念，受公平競爭制度約束。政府采購與招投標(biāo)行為在公平競爭的影響下，才能不斷提升政府采購?fù)该鞫?，著力?gòu)建統(tǒng)一開放、競爭有序的政府采購市場體系，最終達(dá)到優(yōu)化政府采購營商環(huán)境的效果。

我國十分重視對于營商環(huán)境的建設(shè)，2019年國務(wù)院發(fā)布的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，為我國營商環(huán)境的建設(shè)、優(yōu)化與發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件，并在政策頒布當(dāng)年就取得了良好的效果：根據(jù)世界銀行《2020年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》顯示，我國營商環(huán)境連續(xù)兩年在營商環(huán)境改善的經(jīng)濟(jì)體中名列前10，在全球190個(gè)經(jīng)濟(jì)體中位居第31名，且呈現(xiàn)迅猛增長的勢頭。公平競爭的政府采購與招投標(biāo)營商環(huán)境在整體營商環(huán)境的建設(shè)中也被重點(diǎn)關(guān)注：《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第十三條中規(guī)定“招標(biāo)投標(biāo)和政府采購應(yīng)當(dāng)公開透明、公平公正，依法平等對待各類所有制和不同地區(qū)的市場主體，不得以不合理?xiàng)l件或者產(chǎn)品產(chǎn)地來源等進(jìn)行限制或者排斥”。2019年財(cái)務(wù)部發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》，將公平競爭、政府采購與招投標(biāo)、營商環(huán)境三個(gè)要素全部包括在內(nèi)。通過以上文件不難看出，政府優(yōu)化公平競爭的政府采購與招投標(biāo)營商環(huán)境的愿望已經(jīng)十分迫切，也從側(cè)面說明公平競爭的政府采購與招投標(biāo)營商環(huán)境的重要作用。

二、公平競爭的政府采購與招投標(biāo)營商環(huán)境的現(xiàn)狀與不足

（一）公平競爭的政府采購與招投標(biāo)營商環(huán)境現(xiàn)狀

1.公平競爭審查制度體系大致建成

我國公平競爭制度主要包括公平競爭審查制度與事后監(jiān)督以及反壟斷審查等，其中最具有代表性的就是公平競爭審查制度。公平競爭審查制度是一個(gè)新穎的制度，在2015年出臺的《關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》中首次提出，在2016年國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》時(shí)正式誕生。2021年市場監(jiān)管總局推出《公平競爭審查制度實(shí)施細(xì)則》，而2024年國務(wù)院發(fā)布的《公平競爭審查條例》標(biāo)志著我國公平競爭審查制度已經(jīng)基本成型。在《公平競爭審查制度條例》第九條第三款中著重強(qiáng)調(diào)了政府采購與招標(biāo)投標(biāo)等內(nèi)容，該條文彰顯了政府采購與招投標(biāo)在公平競爭審查制度中的重要性。公平競爭審查制度通過對于政策措施的事前審查，從源頭降低了政策措施限制競爭，損害經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可能性，對于營商環(huán)境的建設(shè)與優(yōu)化起到了極大的促進(jìn)作用。各地方政府積極實(shí)踐中央及國務(wù)院決策部署，以《公平競爭審查制度條例》為藍(lán)本，制定與公平競爭審查制度相配套的制度，組織公共競爭審查聯(lián)席會議，建立專家咨詢機(jī)制，開展對政策措施的公平競爭審查，為公平競爭審查制度的有效落實(shí)提供堅(jiān)實(shí)保障，為促進(jìn)市場公平競爭、改善營商環(huán)境提供了制度層面的支持。

2.各地政府對于公平競爭的政府采購與招投標(biāo)營商環(huán)境的創(chuàng)新建設(shè)

實(shí)行公平競爭審查制度時(shí)，各地政府常結(jié)合本地特點(diǎn)與客觀條件，在不破壞公平競爭審查制度的前提下提出許多創(chuàng)新舉措，這些措施彰顯了公平競爭的理念，切實(shí)優(yōu)化了政府采購與招投標(biāo)營商環(huán)境，為我國公平競爭審查制度建設(shè)及營商環(huán)境持續(xù)改善提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

（1）開展公平競爭審查多元互評機(jī)制

現(xiàn)如今對政府采購與招投標(biāo)政策措施的審查主要集中在政府進(jìn)行自我審查上，自我審查雖然是基于現(xiàn)階段客觀條件的合理舉措，但是仍然有可能產(chǎn)生審查不力、審查能力不足等問題。為減少自我審查模式的消極影響，切實(shí)保障符合公平競爭要求的政策措施出臺，各地政府紛紛出臺相應(yīng)的政策。如潼南區(qū)市場監(jiān)督管理局與四川省遂寧市探索開展公平競爭審查交叉互評的活動。遂寧市聯(lián)席辦委托四川大學(xué)法學(xué)院創(chuàng)新與競爭法研究中心組建評估團(tuán)隊(duì)對銅梁區(qū)發(fā)展改革委進(jìn)行評估，由銅梁區(qū)發(fā)展改革委向評估團(tuán)隊(duì)提供各種佐證資料以驗(yàn)證其出臺的政策措施是否符合公平競爭審查條件?？缡薪徊婊ピu有助于各政府在更加客觀角度進(jìn)行公平競爭審查，避免地方政府因利益牽扯而在自我審查期間刻意放松審查要求甚至有意通過不符合公平競爭理念的政策措施。交叉互評制度也給了各地政府之間相互進(jìn)步，相互探討的機(jī)會，便于政府之間相互借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，完善公平競爭審查制度，為建設(shè)公平競爭的政府采購與招投標(biāo)營商環(huán)境出謀劃策。

（2）打造電子化、智能化、便利化政府采購與招投標(biāo)網(wǎng)絡(luò)平臺

為便利投標(biāo)者，促進(jìn)公平競爭，各地政府致力于打造透明化、智能化、精準(zhǔn)化政府采購與招投標(biāo)互聯(lián)網(wǎng)平臺，制定透明高效的程序，優(yōu)化政府采購與招投標(biāo)營商環(huán)境。其中深圳市提出“陽光采購”的概念，致力于建設(shè)高質(zhì)量政府采購與招投標(biāo)營商環(huán)境，由深圳市財(cái)政局打造的深圳政府采購智慧化平臺能夠?qū)崿F(xiàn)全流程在線辦理，投標(biāo)者可以隨時(shí)在平臺上下載采購與招投標(biāo)相關(guān)信息并參與線上投標(biāo)活動。深圳在全國率先上線供應(yīng)商在線注冊、質(zhì)疑、投訴、支付、簽訂合同、意向公開等一系列線上服務(wù)功能，為投標(biāo)者創(chuàng)造了完備且清晰透明的投標(biāo)流程，在便利了投標(biāo)者投標(biāo)的同時(shí)還為投標(biāo)者開展事后救濟(jì)與調(diào)節(jié)機(jī)制，消除了投標(biāo)者的后顧之憂。

（二）公平競爭的政府采購與招投標(biāo)營商環(huán)境的不足

1.審查標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范過于簡略

《公平競爭審查條例》第二章“審查標(biāo)準(zhǔn)”中的某些條款規(guī)定用語過于模糊，給予起草單位較大的變動空間，不利于公平競爭審查工作的推進(jìn)。以對于政府采購的規(guī)定條款為例，《公平競爭審查條例》第九條第三款規(guī)定，“排斥、限制或者變相限制外地經(jīng)營者參加本地政府采購、招標(biāo)投標(biāo)”，其中的“變相”用語未作進(jìn)一步解釋，給了起草單位以極大的可操作空間，起草單位可以通過對“變相”進(jìn)行擴(kuò)大甚至是歪曲解釋以達(dá)到規(guī)避公平競爭審查的目的。

《公平競爭審查條例》中第十二條“豁免標(biāo)準(zhǔn)”提到了幾種可以得以豁免的政策措施類型，其本意是出于國家安全、社會公共利益、科技創(chuàng)新等更高層級目的給予各地政府部門以變通的權(quán)利，以確保這些法益得到著重保護(hù)。然而該條款卻極易淪為各地政府規(guī)避公平競爭審查的工具。由于該條款的表述過于簡略，使得起草單位極易通過賦予不符合公平競爭審查要求的政策措施以“維護(hù)國家安全”或“促進(jìn)科技創(chuàng)新”等名義逃避公平競爭審查，極大削弱了公平競爭審查制度的具體成效。

2.政府采購與招投標(biāo)流程繁瑣、不透明

盡管有關(guān)于政府采購與招投標(biāo)的政策措施已經(jīng)經(jīng)過公共競爭審查制度得以改善，但是政府采購與招投標(biāo)程序繁瑣、不透明的問題仍然存在。各地的政府采購與招投標(biāo)網(wǎng)站由于分屬不同政府部門管轄，導(dǎo)致各系統(tǒng)獨(dú)立運(yùn)行，不能做到信息共享，有效銜接。投標(biāo)者在進(jìn)行投標(biāo)活動時(shí)常常涉及幾個(gè)部門的重復(fù)申請，重復(fù)辦理，且需要提交多種不必要的審核材料并被許多不必要的程序制約。辦事程序臃腫、各部門各自為政，嚴(yán)重阻礙了全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)進(jìn)程，也增加了政府通過模糊程序進(jìn)行行政壟斷、權(quán)利尋租的空間，不利于公平競爭的政府采購與招投標(biāo)營商環(huán)境的優(yōu)化。

三、公平競爭的政府采購與招投標(biāo)營商環(huán)境改進(jìn)措施

（一）完善公平競爭審查制度

1.明晰審核標(biāo)準(zhǔn)用語，規(guī)范豁免標(biāo)準(zhǔn)

在《公平競爭審查條例》中對于審查的用語較為簡略模糊，導(dǎo)致審核人員極易通過對模糊性規(guī)定進(jìn)行擴(kuò)大化甚至扭曲化理解或給政策措施一個(gè)“維護(hù)國家安全”或“促進(jìn)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步”等冠冕堂皇的理由來規(guī)避公平審查制度。因此，應(yīng)當(dāng)對于條例中的“不合理”“歧視性”等模糊性用語進(jìn)行規(guī)范和細(xì)化，對“維護(hù)國家安全”，“促進(jìn)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步”等概括性用語進(jìn)行界定分析。為此可以同其他法律文件中的同類標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合起來綜合判斷：如將條例中中關(guān)于政府采購與招投標(biāo)的部分與《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》中相關(guān)規(guī)定進(jìn)行結(jié)合，將豁免標(biāo)準(zhǔn)中的“國家安全”“節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境”同《國家安全法》、《環(huán)境資源保護(hù)法》進(jìn)行結(jié)合。防止公平競爭審查人員通過模糊性與例外規(guī)定規(guī)避公平競爭審查制度，對公平競爭審查的結(jié)果產(chǎn)生不利影響。

2.在公平競爭審查制度中加入有關(guān)營商環(huán)境的審核條款

公平競爭審查制度同營商環(huán)境密切相連：第一，公平競爭是兩者共同的價(jià)值目標(biāo)。對于公平競爭審查制度而言，審查政策措施是否符合公平競爭是公平競爭審查制度的核心要求，正是因?yàn)橐訌?qiáng)政策措施中的公平競爭理念，廢除排除、限制競爭的政策措施，促進(jìn)市場主體競爭，才會設(shè)定公平競爭審查制度。而公平競爭是改善營商環(huán)境的重要前提，只有保證市場主體的公平競爭，才能創(chuàng)造一個(gè)相對優(yōu)良的營商環(huán)境，實(shí)現(xiàn)營商環(huán)境的市場化、法治化、國際化，以進(jìn)一步促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。第二，公平競爭審查和營商環(huán)境的評價(jià)指標(biāo)具有相似性。在《優(yōu)化營商環(huán)境條例》中強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)當(dāng)完善關(guān)于優(yōu)化營商環(huán)境的政策措施與公平競爭審查制度的審查標(biāo)準(zhǔn)有著高度的契合性，這客觀上為營商環(huán)境條款加入公平競爭審查制度體系中創(chuàng)造了良好的移植條件。第三，實(shí)行公平競爭審查制度有利于營商環(huán)境的發(fā)展。政策措施經(jīng)過公平競爭審查，限制排除、妨害競爭與損害市場主體利益的政策措施出臺，為市場主體公平競爭掃除制度障礙，在客觀上已經(jīng)改善了營商環(huán)境。為進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境，有必要將優(yōu)化營商環(huán)境的條款直接寫入《公平競爭審查條例》，加快推動公平競爭審查制度的完善，持續(xù)推進(jìn)營商環(huán)境的優(yōu)化。

（二）加快全國一體化政府采購與招投標(biāo)電子平臺建設(shè)

  《優(yōu)化營商環(huán)境報(bào)告》第四章第三十六條指出，要“加快建設(shè)全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺，推動政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)‘一網(wǎng)通辦’”，并強(qiáng)調(diào)要“推動政務(wù)信息系統(tǒng)整合，優(yōu)化政務(wù)流程，促進(jìn)政務(wù)服務(wù)跨地區(qū)、跨部門、跨層級數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同”。然而直至今日在政府采購與招投標(biāo)領(lǐng)域都未能達(dá)到該項(xiàng)要求。應(yīng)當(dāng)加快各地區(qū)各部門信息共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各部門信息互通、信息互享，防止重復(fù)申請、重復(fù)辦理的現(xiàn)象，降低市場主體的投標(biāo)成本，提高市場主體的公平競爭效率。制定透明、高效、簡便的招投標(biāo)流程并在全國地區(qū)通用，將政府采購與招投標(biāo)的政策措施與相關(guān)信息、文件以及投標(biāo)窗口直接公布在政府部門的官方采購網(wǎng)站上，并實(shí)行統(tǒng)一簡便的招投標(biāo)流程，遏制政府通過繁瑣的程序制造隱性壁壘或利用信息差進(jìn)行地方保護(hù)或腐敗行為，將政府采購與招投標(biāo)全流程置于陽光下供社會監(jiān)督，確保政府采購與招投標(biāo)程序的透明高效，令政府腐敗與行政壟斷無處遁形。

文章來源：  《河南經(jīng)濟(jì)報(bào)》   http://m.k2057.cn/w/qt/34236.html