就近入學(xué)政策熱背后的冷思考

摘要：“就近入學(xué)”從1995進(jìn)入國家政策層面以來，歷經(jīng)18年的教育利益相關(guān)者博弈，政策與目標(biāo)團(tuán)體和執(zhí)行主體心目中的要求和效果相差甚遠(yuǎn)。本文對以“戶籍”方式為主的就近入學(xué)的政策進(jìn)行分析，指出現(xiàn)行政策存在的公平性缺失。從而有利于政府采取針對性措施使政策更加完善。

關(guān)鍵詞：就近入學(xué)；不公平；政策

教育均衡與禁止擇校及就近入學(xué)之間的關(guān)系并非那么簡單和直接。人們對教育公平地追求與向往，并不必然帶來完善可行的教育政策，也并不一定導(dǎo)致成功的實踐。質(zhì)言之，以“公平”為指向“就近入學(xué)”政策本身卻包含著“不公平”性。

    首先，“就近入學(xué)”的理論本身有缺陷，有失“學(xué)理”上的不公平。政府部門禁止擇校，實行免試就近入學(xué)。這一仰“就近入學(xué)”抑“擇?！钡恼弑旧戆岛韵聝蓚€治理邏輯：一是就近入學(xué)不是擇校；二是就近入學(xué)所依據(jù)的戶籍比擇校所依據(jù)的分?jǐn)?shù)、金錢更公平。可事實上，無論是在我國優(yōu)質(zhì)教育資源嚴(yán)重不足的現(xiàn)實情況下或者是將來實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源普及化后，實行哪一種教育資源配置方式，本質(zhì)上都是一種“擇?！薄Ｖ徊贿^擇校主體由家長變?yōu)榻逃块T，擇校對象由任意學(xué)區(qū)的任意一所學(xué)校變?yōu)橹付▽W(xué)區(qū)內(nèi)的指定一所或幾所學(xué)校，擇校方式由“以分擇?！薄耙詸?quán)擇校”“以錢擇?！弊?yōu)椤皯艏畵裥！薄?/p>

就近入學(xué)“戶籍擇?！钡姆绞骄褪枪降膯?？難道就比學(xué)生在自己勤奮努力的基礎(chǔ)上依據(jù)分?jǐn)?shù)進(jìn)入優(yōu)質(zhì)學(xué)校更公平嗎？難道這種充滿偶然、隨機(jī)的擇校方式就比家長通過靠自己奮斗獲得的經(jīng)濟(jì)能力去為自己的孩子競爭優(yōu)質(zhì)教育資源更公平嗎？一種高層次的追求目標(biāo)的實現(xiàn)，可以和個人努力奮斗毫不相干，進(jìn)入優(yōu)質(zhì)學(xué)校機(jī)會的獲得，不是建立在努力，奮斗，平競爭等基礎(chǔ)之上，而是被一種不可預(yù)知的電腦派位所挾制，素質(zhì)教育提倡的責(zé)任心、自豪感、競爭力、創(chuàng)新精神，蕩然無存?！皯艏畵裥！钡姆绞轿幢啬軐崿F(xiàn)教育資源優(yōu)化配置。政府無法通過戶籍管理來擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源供應(yīng)量，廣大教師也不會僅僅因為戶籍管理而提高教學(xué)質(zhì)量；由于政府對戶口的硬性制度管理，薄弱學(xué)區(qū)的學(xué)生為了獲得優(yōu)質(zhì)教育資源而遷移戶口必然要花費(fèi)大量人力、物力、財力，從而造成物質(zhì)和精神上的無謂損耗；政府管制戶口同時是對教學(xué)質(zhì)量薄弱的學(xué)校變相保護(hù)，使之不愁生源，失去提高教育質(zhì)量的內(nèi)在需求。提供優(yōu)質(zhì)教育資源的學(xué)校，也因受政府限制不能收取擇校費(fèi)而失去了進(jìn)一步擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源供應(yīng)的積極性。

 其次，大力推進(jìn)“就近入學(xué)”政策必然侵犯多數(shù)家長的教育選擇權(quán)，造成了“法理”上的不公平?！啊吨腥A人民共和國教育法》第九條規(guī)定:“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)；《義務(wù)教育法》第九條規(guī)定“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置小學(xué)、初級中等學(xué)校使兒童少年就近入學(xué)?！薄?】由此可以看出國家有義務(wù)為每個適齡兒童提供免費(fèi)教育，每個適齡兒童也有接受義務(wù)教育的義務(wù)。但是無論是哪一款法條規(guī)定，都強(qiáng)調(diào)的是政府保障適齡兒童、青少年就近接受義務(wù)教育作為義務(wù)。即就近入學(xué)主要強(qiáng)調(diào)的是政府的義務(wù)，而不是強(qiáng)調(diào)適齡兒童接受就近入學(xué)作為義務(wù)。就近入學(xué)只是適齡兒童的一項權(quán)利，那么根據(jù)權(quán)利可以放棄的法律精神，學(xué)生理應(yīng)可以放棄就近入學(xué)的權(quán)利而去擇校，去追求優(yōu)質(zhì)的教育資源或更適合自己發(fā)展的學(xué)校。

    “一項針對北京市中小學(xué)擇校情況的大規(guī)模調(diào)查，經(jīng)過實證研究發(fā)現(xiàn)多數(shù)北京市學(xué)生家長、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、教師對擇校是持贊同態(tài)度的，”【2】既然人們有擇校的需要與需求, 政府應(yīng)該做的不是壓制人們合理的教育需求，而是應(yīng)該尊重人們的需求, 并努力發(fā)展優(yōu)質(zhì)教育資源去滿足人們的需要。政府正確的公共治理思路是加強(qiáng)監(jiān)管、完善政策法規(guī)，擴(kuò)充優(yōu)質(zhì)教育資源,實現(xiàn)教育均衡發(fā)展，尊重家長的教育選擇權(quán)將選擇學(xué)校的權(quán)利交給家長。摒除損害家長教育選擇權(quán)、忽視家長對優(yōu)質(zhì)教育合理訴求的公共治理思維方式?！熬徒雽W(xué)”本應(yīng)該是一種應(yīng)該享受的教育權(quán)利卻在執(zhí)行中演變成了“指定入學(xué)”的義務(wù)；一項本應(yīng)該是對政府義務(wù)的規(guī)定卻在執(zhí)行中有意無意地演變成了對學(xué)生和家長的強(qiáng)制要求。這種嚴(yán)格限制兒童受教育的自由權(quán)、選擇權(quán)的做法在西歐發(fā)達(dá)國家已經(jīng)進(jìn)行了改革，在我國也正面臨嚴(yán)峻的考驗，如果連基本的擇校權(quán)利都不給民眾，又如何調(diào)動公民主動參與對社會事務(wù)、國家事務(wù)的熱情與積極性，又如何能實現(xiàn)真正的政治民主。

    再者，在優(yōu)質(zhì)教育資源分布不均的現(xiàn)實下強(qiáng)制實施“就近入學(xué)”易造成“起點的不公平”。假如我國優(yōu)質(zhì)學(xué)校資源分布均勻，沒有地理位置的差異，就近入學(xué)的確可以保障弱勢群體享有接受高質(zhì)量教育的機(jī)會?？墒沁@種假如沒有實際意義，我們不能為了未來有可能實現(xiàn)的平等性、權(quán)利普遍性的價值目標(biāo), 而忽視我國優(yōu)質(zhì)教育不足且分布不均的現(xiàn)狀。我國目前城市的“重點學(xué)校”“示范學(xué)?！迸c農(nóng)村的學(xué)校相比差距巨大，就算是同一個城市內(nèi)優(yōu)質(zhì)教育資源分布也是非常不均衡的，優(yōu)質(zhì)學(xué)校一般坐落在環(huán)境優(yōu)美、交通便利、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，各種基礎(chǔ)設(shè)施完善的地區(qū)，優(yōu)勢階層一般居住于此。而弱勢群體因為居住地經(jīng)濟(jì)落后、交通閉塞、環(huán)境質(zhì)量較差擁有的優(yōu)質(zhì)學(xué)校較少；本來下層階級居住在優(yōu)質(zhì)學(xué)校附近，也會因為生活成本上升，會因為與優(yōu)勢階層生活方式、消費(fèi)觀念的差異缺乏歸屬感而搬離此地?！熬徒雽W(xué)”很大程度上確立了優(yōu)勢階層享受優(yōu)質(zhì)教育資源的合法性，而弱勢群體反而因為居住在優(yōu)勢學(xué)區(qū)之外而被優(yōu)質(zhì)學(xué)校拒之門外。從這個意義上說，要求居民子女按居住地段就近入學(xué)，就等于“主觀上”要求他們接受客觀上并不平等的義務(wù)教育。一項旨在維護(hù)弱者利益的政策卻被優(yōu)勢階級搭了政策的“便車”，這種“劫貧濟(jì)富”的后果是背離了教育政策初衷，違背了教育公平正義。

     最后，“就近入學(xué)”還可能因為因材施教問題，造成違反教育自身規(guī)律的“反向不公平”。“就近入學(xué)”要求所有人采用同一入學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，表面上看起來公平、公正，其實從教育自身的邏輯來看卻暗含“反向不公平”。首先對某些優(yōu)秀學(xué)生來說。天賦較好更需要優(yōu)秀教師的指導(dǎo)，需要有適合自己的學(xué)習(xí)內(nèi)容、學(xué)習(xí)進(jìn)度、難度和學(xué)習(xí)環(huán)境氛圍。如果優(yōu)秀生依照“就近入學(xué)”進(jìn)入一所薄弱學(xué)校，這將不利于其成才；其次對有些基礎(chǔ)薄弱的學(xué)生也是不公平，如果其按照“就近入學(xué)”進(jìn)入一所高質(zhì)量的學(xué)校，無法適應(yīng)教學(xué)進(jìn)度，及時掌握教學(xué)內(nèi)容，久而久之，會產(chǎn)生一種厭學(xué)的情緒，對其心理和身體的健康發(fā)展均會產(chǎn)生不利的影響。再次，因為不同的學(xué)生有不同的興趣、愛好、性格，各個學(xué)校經(jīng)過長期發(fā)展，歷史文化的積淀也形成了各自不同的學(xué)校文化，不同的學(xué)校特色。“一刀切”的禁止擇校而實行“就近入學(xué)”使學(xué)生不能依據(jù)自己的能力、特長的不同選擇適合自己的學(xué)校。這遲早會扼殺各種精英人才的培養(yǎng)，不利于素質(zhì)教育的開展，對社會也是一種損失。這不符合“因材施教”的教學(xué)規(guī)律，沒有滿足不同家長的多樣化的需求，也不適應(yīng)日新月異的信息時代對多樣化的要求。適合孩子的教育才是好的教育，不顧孩子的實際強(qiáng)制性的就近入學(xué)的公共治理方式只會達(dá)到形式上的公平，而不是實質(zhì)的公平。

    誠然，擇?？赡軙挂恍┤鮿萑后w失去進(jìn)入優(yōu)勢學(xué)校的機(jī)會，可是這種不公平和不平等的背后還包含著“公平”和“平等”因素。在教育發(fā)展的現(xiàn)階段想要人人享有優(yōu)質(zhì)的教育資源無異于“烏托邦”，國家出讓一部分優(yōu)質(zhì)教育資源以吸收部分富裕家庭的資金用之于教育。這盡管造成了教育的某些不公平,“但這種不公平主要體現(xiàn)在受高質(zhì)量教育上,并沒有妨礙人人享有受教育機(jī)會目標(biāo)的實現(xiàn)。（3）”相反“擇校費(fèi)”主要來源于貯藏于人民群眾中的財富，這會減輕國家財政負(fù)擔(dān)，使國家可將更多的費(fèi)用用之于其它更需要的人和擴(kuò)充高質(zhì)量的教育，這既為更多的人享受教育的機(jī)會，也為更多的人享受高質(zhì)量的教育機(jī)會提供了更多有利的條件。特別是接受優(yōu)質(zhì)教育資源的人群的擴(kuò)大，帶來的只能是受教育機(jī)會的更趨均等。所以，從這個意義上講，在這種“不公平’`和“不平等”的背后,可以看到某種“公平”和“平等”的因素。人人都滿意的“帕累托改進(jìn)”在改革進(jìn)入深水區(qū)以后是不現(xiàn)實的，“?？怂垢倪M(jìn)”雖然暫時犧牲了一部分人的利益卻使社會的總效用增加，從而為更高層次的教育公平創(chuàng)造了條件。

   其實，“擇校”與“就近入學(xué)”本質(zhì)都是一種入學(xué)的方式，擇校與就近入學(xué)不是相互對立、此消彼長的關(guān)系，它不是作為就近入學(xué)的對立物而出現(xiàn)的，擇校就其自身而言是一個中性政策，擇校本身沒有違背教育公平。我國《義務(wù)教育法》中的“就近入學(xué)”，保障了廣大適齡兒童、青少年基本的入學(xué)權(quán)利，使人人都有機(jī)會接受義務(wù)教育，實現(xiàn)了教育機(jī)會在“量”的平等，但是這種平等僅僅是保證廣大適齡兒童、青少年這種低層次的“量”的平等和“外延”的平等；而擇校則是考慮個人天賦能力、愛好特長的一種入學(xué)方式保證了廣大適齡兒童、青少年的高層次的“質(zhì)”的平等和“內(nèi)涵”的平等?！熬徒雽W(xué)和擇校都體現(xiàn)了某種教育公平,但擇校所體現(xiàn)的教育公平層次顯然比就近入學(xué)更高?！薄?】二者是量與質(zhì)的區(qū)別，是形式和本質(zhì)的區(qū)別?！熬徒雽W(xué)著重解決的是使每一位青少年、適齡兒童都有接受義務(wù)教育的權(quán)利，是每個學(xué)生教育選擇權(quán)利得以充分實現(xiàn)的必經(jīng)之途；而擇校則體現(xiàn)了公民在自由選擇學(xué)校的權(quán)利，體現(xiàn)了真正的、更高的受教育自由權(quán)?！薄?】政府只是采取禁或堵的簡單做法的公共治理邏輯有待進(jìn)一步修正，應(yīng)該在堅持在政府宏觀調(diào)控的原則下,允許學(xué)生、家長自主擇校,這樣兼顧了市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，也反映了政策的原則性與靈活性的統(tǒng)一，同時也尊重了家長的教育選擇權(quán)。

   由于我國長期處于經(jīng)濟(jì)計劃體制之下，在歷史長期發(fā)展過程中逐漸形成了國家對教育的大包大攬，事無巨細(xì)動輒就用“法規(guī)”“政策”行政計劃命令的方式來解決，偏好用行政計劃的方式完成各種資源配置。顯然，“就近入學(xué)”政策彰顯的是一種“大一統(tǒng)”的教育行政化式的治理慣習(xí)和治理偏好。這與十八屆三中全《決定》中關(guān)于“政府應(yīng)簡政放權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校的自主權(quán)，變直接管理為間接管理”的精神是背道而馳的。教育不是一種慈善事業(yè)，而是一種公民社會的“準(zhǔn)公共品”，既有私人產(chǎn)品的性質(zhì)也有公共產(chǎn)品的性質(zhì)。其私人產(chǎn)品的性質(zhì)需要通過市場作為主體的方式來配置，比如義務(wù)教育階段的優(yōu)質(zhì)教育資源的正常經(jīng)營需要將公平競爭引入進(jìn)來，這樣有利于教育資源使用效率的提高。而公共品的性質(zhì)比如基本義務(wù)教育和特殊義務(wù)教育則需要通過政府來進(jìn)行資源的再分配從而有利于呵護(hù)整體教育的最終公平。

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