基于金融監(jiān)管視角的我國新型城鎮(zhèn)化風險研究

黨的十八大報告提出我國要走新型城鎮(zhèn)化道路，要協(xié)調城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展，實現新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化以及農業(yè)現代化。新型城鎮(zhèn)化將成為我國經濟發(fā)展新的增長點和經濟升級的重要推動力量。金融是現代經濟的核心與靈魂，城鎮(zhèn)化建設離不開金融創(chuàng)新的支持和推動。金融創(chuàng)新在為城鎮(zhèn)化服務的同時，也衍生出了相應的風險，甚至會導致系統(tǒng)性風險，危害到整個國家政治經濟的穩(wěn)定和安全。因此，有必要采取有效的監(jiān)管手段以控制城鎮(zhèn)化過程中的金融風險。然而，金融監(jiān)管對創(chuàng)新的抑制作用又將反作用于新型城鎮(zhèn)化的進程。我國要走新型城鎮(zhèn)化道路離不開金融創(chuàng)新所帶來的資金支持，但也要嚴格控制創(chuàng)新所引起的系統(tǒng)性風險，歸根結底是如何通過金融監(jiān)管的手段來引導我國金融創(chuàng)新的方向，如何平衡金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新之間的關系，這不僅是我國新型城鎮(zhèn)化建設所面臨的重要問題，也是整個金融產業(yè)未來發(fā)展的重要方向。

一、新型城鎮(zhèn)化過程中的金融要素需求

根據國家統(tǒng)計局數據，2011年我國城鎮(zhèn)化率已到達51.27%，但與經濟發(fā)達國家80%左右的城鎮(zhèn)化率相比還相去甚遠。然而，我國城鎮(zhèn)化水平不僅僅體現在統(tǒng)計數據上的落后，更重要的是城鎮(zhèn)化內生效應尚未得到充分發(fā)揮，存在城鎮(zhèn)建設無序，產業(yè)布局混亂，資源、生態(tài)和環(huán)境相沖突等客觀現實問題。因此，我國適時提出了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展路線，即不以犧牲農業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價，著眼農民，涵蓋農村，實現城鄉(xiāng)基礎設施一體化和公共服務均等化，促進經濟社會發(fā)展，實現共同富裕。這是一條具有中國特色的發(fā)展道路，是符合我國當前基本國情的發(fā)展道路。新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展離不開金融這一重要要素的支持。第一，新型城鎮(zhèn)化更加重視城市的集群發(fā)展，由過去主要發(fā)展大城市向發(fā)展城市群轉變，促進大中小城市與小城鎮(zhèn)的協(xié)調發(fā)展、聚合發(fā)展，增強城市輻射功能，同時也更加注重生態(tài)發(fā)展，建設節(jié)能環(huán)保、和諧友好型城市。由此將帶來城市建設尤其是中小城鎮(zhèn)建設、生態(tài)城市建設的資金需求明顯增加，以及軌道交通、高速公路等基礎設施建設的資金需求大幅增加。第二，新型城鎮(zhèn)化以新型工業(yè)化為動力，主導產業(yè)由傳統(tǒng)產業(yè)向戰(zhàn)略性新興產業(yè)轉變，產業(yè)分布由沿海向內陸轉移，由分散向集聚化發(fā)展，產業(yè)驅動由簡單加工、技術模仿向自主創(chuàng)新轉變，這要求金融行業(yè)根據新興產業(yè)的特點，創(chuàng)造更多適合新型工業(yè)化發(fā)展的新產品、新服務。第三，新型城鎮(zhèn)化更加注重以人為本，解決農民“進城”問題，金融既需要加大農業(yè)產業(yè)化支持，以便有更多的農民可從農業(yè)生產中解放出來，也要加大農民到城市就業(yè)、創(chuàng)業(yè)的支持，促進農村剩余勞動力向城市轉移。而解決農民“融入”城市的問題，給金融在支持保障房建設、教育、娛樂文化、生態(tài)保護等方面，提出了更高要求和更多需求。

二、金融創(chuàng)新、系統(tǒng)性風險與金融監(jiān)管

新型城鎮(zhèn)化是一個系統(tǒng)工程，城鎮(zhèn)硬件建設和軟件建設，包括基礎設施投入、教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房、社保等等，都需要巨額的投入。新型城鎮(zhèn)化背景下金融創(chuàng)新的實質也是投融資體制改革的創(chuàng)新。目前，我國地方政府可控資源主要有土地資源、財政資源和政策資源，如何利用有限的可控資源撬動更多的金融資金為地方建設服務是新型城鎮(zhèn)化建設所面臨的重要問題。

（一）新型城鎮(zhèn)化背景下的金融創(chuàng)新

土地資源和財政資金是目前地方政府所倚重的最重要資源。地方政府通過收儲土地，然后以土地作為優(yōu)質抵押品，獲得貸款資金投入基礎設施建設，進行土地一級開發(fā)或二級開發(fā)，再通過“招拍掛”方式將土地出讓，將土地出讓金收益作為償還債務的重要來源。由于政府不能作為投資主體直接參與市場經營活動，地方政府往往通過組建城建公司、地方商業(yè)銀行和城投公司等來調動社會資金和銀行貸款，形成了地方政府投融資平臺參與到土地流轉過程中，從而為地方基礎設施建設服務。除了土地財政，財政收入是地方政府可利用的最穩(wěn)定現金流，地方政府利用財政資源資金作為擔?；蚨档踪Y金，充分發(fā)揮財稅政策和財政資金的杠桿作用，以部分機動財力做引導，從而吸引金融企業(yè)為當地重大項目提供政策貸款，撬動貸款的同時也可以引導其他資金作為補充建設資金。除上述兩種手段外，地方政府可動用的還有政策資源，通過積極尋求政策資源的金融創(chuàng)新，以金融機構或者非金融機構為龍頭，面向社會資本募集組建“城鎮(zhèn)化建設基金”，根據城鎮(zhèn)的整體建設與產業(yè)發(fā)展規(guī)劃形成“項目包”，以基金為依托，開展“金融招商”，聯(lián)合社會各類金融機構組成“金融要素包”，建立聯(lián)合投融資機制。新型城鎮(zhèn)化背景下的金融創(chuàng)新就是通過創(chuàng)新投融資模式，改變以往按照行政命令來分配資源的方式，探索市場化投融資手段，依托土地、財政、債券、股票、銀行等金融市場和融資手段，募集重點產業(yè)發(fā)展所需資金，通過經濟可持續(xù)發(fā)展實現參與者的共贏，最終共同來推進新型城鎮(zhèn)化建設。

（二）金融創(chuàng)新與系統(tǒng)性風險

金融創(chuàng)新為我國城鎮(zhèn)化建設提供了資金支持。但是，我們更要清醒地看到，金融創(chuàng)新的同時也衍生出了相當的風險和挑戰(zhàn)。我國金融風險主要來自于房地產行業(yè)，而城鎮(zhèn)化發(fā)展卻也離不開房地發(fā)展，即使新型城鎮(zhèn)化建設也無法摒棄其關聯(lián)。受到房地產行政調控的影響，土地出讓金的減少更是讓地方政府債務陷入還本付息困難的尷尬境地。與此同時，地方政府融資平臺的債務問題也日益嚴重，投融資平臺作為政府政策執(zhí)行工具，其自身的盈利可持續(xù)能力較弱，但是卻承擔著巨額的債務，這些債務往往需由當地財政兜底，這使得地方政府債務和經濟發(fā)展面臨巨大的風險，到了不得不防范的嚴重時候。除此之外，區(qū)域性金融風險、“影子銀行”風險也愈演愈烈。面對復雜的金融市場，我國政府應高度重視財政金融領域存在的風險隱患，堅決守住不發(fā)生系統(tǒng)性和區(qū)域性金融風險的底線。但是，防范金融風險并不代表禁止金融創(chuàng)新。我們應辯證地看待金融創(chuàng)新與金融風險之間的關系。金融創(chuàng)新誕生之初正是基于風險控制的目的，而不是增加風險，而且金融創(chuàng)新確實對企業(yè)分散風險起到了較大作用。金融創(chuàng)新之所以會導致金融危機，核心原因有人的因素，也有政策因素，還有整個金融體系的原因。在這一情況下，為積極引導金融創(chuàng)新向良性方向發(fā)展，使之成為城鎮(zhèn)化建設的重要推動力，就應高度重視金融監(jiān)管的作用。金融監(jiān)管的根本目標是盡可能確保整個系統(tǒng)的風險在可控范圍內，維護金融穩(wěn)定，在保證系統(tǒng)風險可控的情況下，金融產品創(chuàng)新應盡可能放松，因為只有放松對市場的約束，才會產生有效競爭，以及產生市場對風險更準確的估值，才可能有更多人愿意分散風險，促進金融產業(yè)有序發(fā)展。

（三）金融監(jiān)管與風險控制

學術上對于金融監(jiān)管的定義為一國金融監(jiān)管當局根據相關法律法規(guī)對金融市場與市場參與者進行的監(jiān)督和管理，是政府針對金融市場失靈所采取的一種預防或補救措施。金融監(jiān)管主體通常是政府監(jiān)管部門，監(jiān)管的核心問題是如何對待金融市場的效率和穩(wěn)定性。監(jiān)管過于寬松會導致潛在風險不能得到有效地消解，不能實現監(jiān)管目標。而監(jiān)管過于嚴格則容易影響金融市場的整體運行效率，同時消耗過多的監(jiān)管成本。所以如何在保證市場效率的前提下，盡可能地通過監(jiān)管來確保市場的穩(wěn)定性，在兩者之間實現平衡，是金融監(jiān)管理論的關鍵。

在現實情況中，監(jiān)管活動離不開相應的管理體系。金融監(jiān)管體系是為實現監(jiān)管目標所釆用的對金融市場和相關參與者施加干預和影響旳一整套監(jiān)管機制及組織機構的總和，包括：法律法規(guī)體系、監(jiān)管主體機構、外部輔助性監(jiān)管單位和行業(yè)自律組織。監(jiān)管法律法規(guī)體系是整個金融監(jiān)管體系的基礎，規(guī)定了監(jiān)管機構的監(jiān)管范圍和具體監(jiān)管行為的方式方法，同時規(guī)定對不同程度違法違規(guī)行為所適應的懲戒措施，是行業(yè)的基本行為準則。監(jiān)管主體是監(jiān)管活動的實施者，依據法律法規(guī)的要求對實際金融活動進行監(jiān)督，并確保法律法規(guī)得以有效實施。外部輔助性監(jiān)管單位和行業(yè)自律組織是從金融市場外部和內部進行的非行政性監(jiān)管。將整個金融體系的監(jiān)管完全交予行政性監(jiān)管機構，從監(jiān)管成本上和可操作性上都是不可能達到的，這就需要來自監(jiān)管體系外部的監(jiān)督和內部的自律性管理加以輔助。

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略其實質是要落實城鎮(zhèn)化所帶來的內生效應，更加發(fā)展質量，這導致發(fā)展所需要資金資和源也更多。激進的監(jiān)管政策無法為金融創(chuàng)新提供合適的環(huán)境，從而阻礙我國城鎮(zhèn)化建設道路。而日益嚴重的金融風險又不允許我們采取寬松的監(jiān)管政策。因此，我們有必要就分析當前我國地方政府在城鎮(zhèn)化建設中所面臨的實際問題，采取穩(wěn)健的監(jiān)管政策，來引導存量金融資源流向所需的地方。

三、我國新型城鎮(zhèn)化建設中的金融風險與監(jiān)管框架

（一）我國城鎮(zhèn)化建設的潛在風險

伴隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加速推進和中央政府積極的財政政策，地方政府在快速發(fā)展當地經濟的目標刺激下，往往忽略了風險的控制。當前，我國地方政府所面臨的風險主要有以下四個方面：

第一，政府債務管理意識薄弱，去行政化任務依然艱巨。資金管理制度、債務償還制度和債務資金使用審批制度是債務管理最基本的制度體系，截止2012年年底仍然存在部分地方政府未明確債務資金的使用和償還途徑。制度缺失最直接的后果就是無章可循，無據可依，導致地方政府在債務資金的使用上存在隨意性，不符合國家相關政策法規(guī)的要求，滋生巨大的地方債務風險。

第二，地方政府融資規(guī)模不斷增大，融資手段不斷創(chuàng)新，債務風險凸現。隨著國家對地方政府性債務管理的加強和銀行對地方政府及其融資平臺公司信貸投放的從緊，一些地方轉向通過信托貸款、融資租賃、售后回租、發(fā)行理財產品、BT（建設—移交）、墊資施工和違規(guī)集資等方式變相舉債融資的現象日益突出。這些融資方式隱蔽性強，不易監(jiān)管，且籌資成本普遍高于同期銀行貸款利率，導致地方債務風險進一步凸顯。

第三，地方融資平臺不斷做大，卻缺乏可持續(xù)的盈利能力，面臨崩盤的危險。根據審計署2013年24號公告數據，截止2012年底，地方融資平臺公司、地方政府部門和機構舉借的分別占地方債務總額的45.67%、25.37%，說明地方融資平臺仍是主要的借債主體。而實際上，地方融資平臺往往只是空有資產規(guī)模，沒有持續(xù)的盈利能力，償債能力較差，其巨額債務能否償還存在較大疑問。而其財政兜底條款最終不僅會對地方政府產生影響，還會直接波及當地金融行業(yè)和其他實體經濟。

第四，行業(yè)壟斷導致金融抑制效應依然顯著。通俗講，“金融抑制”就是金融體系內自己跟自己玩。目前，金融資源依然掌控在大銀行手中，大型項目只能與其合作。然而，金融體系收益率非常高，無風險收益率達到6%、信托收益率達到9%，如此高收益率大大削弱了金融機構投資實體經濟的動力。沒有實體經濟作支撐，新型城鎮(zhèn)化將無從談起。

（二）我國現行金融監(jiān)管架構

我國金融監(jiān)管框架主要包括法律法規(guī)和監(jiān)管主體兩個部分。我國在監(jiān)管相關法律的制定上側重于保持法律的原則性，從數量上看，基本上只有《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等少數幾部金融監(jiān)管法律，并且對細則規(guī)定較少涉及。在實際執(zhí)行過程中，我國金融監(jiān)管主要運用的還是政府和監(jiān)管機構所頒布的一些通知、規(guī)定、章程、管理辦法等法規(guī)。在監(jiān)管主體方面，我國現行的金融監(jiān)管機構設置是分行業(yè)監(jiān)督管理的結構，一般被稱為“一行三會”。除了“一行三會”之外，各地方政府金融辦公室也有不同程度的金融監(jiān)管權。不同地方經濟基礎和發(fā)展情況大不相同，全國性垂直化的金融監(jiān)管措施落實到不同地區(qū)就產生了不同的影響。出于中央與地方金融監(jiān)管的博奔，金融辦的獨立性也將受到較大影響，且金融辦的工作模式也較為靈活，甚至有時不太規(guī)范，在這幾年的發(fā)展過程中，其權力不斷擴大，但始終未能獲得國家層面的確認，沒有權責的準確定位。同時，我國也存在全國性和地方性的行業(yè)自律性組織，如銀行業(yè)協(xié)會、證券業(yè)協(xié)會、保險業(yè)協(xié)會等，對行業(yè)的發(fā)展和管理起到了輔助性作用。而來自社會輿論的監(jiān)督也是我國金融監(jiān)管的有益補充。

整體來看，目前的金融監(jiān)管體系和金融行業(yè)的風險狀態(tài)并不匹配，一邊是金融行業(yè)加速融合、滲透、交叉，呈現出一種網絡狀快速推進的發(fā)展格局；另一邊卻是金融監(jiān)管體系還沿用著十幾年不變的分業(yè)監(jiān)管模式。在分業(yè)監(jiān)管體制下，不同類型的金融機構歸屬不同的監(jiān)管部門，產品審批、信息披露、監(jiān)管標準等各個環(huán)節(jié)都存在差異，這在客觀上形成了銀行、保險、證券、信托等金融行業(yè)一面推出越來越多的交叉性金融產品和金融服務，一面又在按各自的“行規(guī)”行事，“兩不管”的空白地帶成為隱性風險的積聚點。隨著金融創(chuàng)新在城鎮(zhèn)化進程中的不斷深入，當前監(jiān)管體系將很難滿足實際需求。

四、基于金融監(jiān)管視角的城鎮(zhèn)化建設金融創(chuàng)新風險控制優(yōu)化

隨著我國新型城鎮(zhèn)化建設的不斷深入，金融創(chuàng)新所衍生的風險將越來越復雜，如不做好監(jiān)督和管控，其后果不堪設想。目前我國經濟存在著系統(tǒng)性風險，房地產泡沫破滅風險、地方債務風險和影子銀行風險三者是互相關聯(lián)的。因此，我們分析某一方面的風險不能單獨地孤立地就事論事，而應從總體上把握，要有“底線思維”。

第一，落實法律法規(guī)制度，強調制度的權威性，嚴格控制資金的使用方式和用途。金融監(jiān)管應改變“事后監(jiān)管”的模式，不能將監(jiān)管僅定位為“救生員”和“消防員”，而應該是占據主動位勢的“事前防范”模式。中央政府應“放話”，對繼續(xù)明顯違反規(guī)定、弄虛作假、縱容做假賬進行融資活動的地方政府負責人和當事人，一定要“秋后算賬”。要讓金融機構重溫《中華人民共和國擔保法》，法律不承認各地方政府的擔保行為。對于仍不顧風險，鉆政策空子，最后造成嚴重損失的，應追究其責任。

第二，理順監(jiān)管部門，落實監(jiān)管責任，防止監(jiān)管套利?！耙恍腥龝钡葞讉€金融管理部門應切實負起共同的責任，加強監(jiān)管協(xié)調，防止各算各的賬，加總出現監(jiān)管上有空子可鉆。解決這個問題的關鍵是理順監(jiān)管部門的責任，包括建立多部門聯(lián)席的市場統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則，用新的監(jiān)管方式引導行業(yè)建立自我約束機制，遏制金融機構存在的利潤當期性和風險滯后性的錯配沖動。通過部際協(xié)調制度的建立與完善，最終達到改善決策機制，提高決策效率，以加快金融產業(yè)改革開放的步伐。

第三，加強金融機構的管理，激活金融體系，杜絕各金融機構的道德風險。雖然隨著融資渠道的改革和開放，銀行貸款占全社會融資總量的比例已下降到50%以下，但是，無可否認的是，銀行貸款仍然是目前城鎮(zhèn)化推進中最重要的金融力量。金融機構應當加強對金融機構的管理，嚴厲制止金融機構的金融抑制行為，讓金融資源能夠流向實體經濟，從而避免滋生經濟危機泡沫。與此同時，應重視資本市場的發(fā)展和證券、信托、基金、個人財富管理業(yè)的發(fā)展，擴大直接融資的比例，拓寬籌集資金的渠道。

第四，努力打造開放、多元、協(xié)調和創(chuàng)新的城鎮(zhèn)化金融服務體系。所謂開放，就是要放寬市場準入，鼓勵和引導民間資本進入城鎮(zhèn)化建設領域，尤其是交通、教育、醫(yī)療、水電氣等服務領域。同時也要擴大對外開放，適度利用國際資本，參與城鎮(zhèn)化建設中的基礎設施和產業(yè)升級等項目。所謂多元，就是要加快建立銀行、保險、證券等多個金融機構參與的綜合金融工具體系。特別是要加快直接融資的發(fā)展，同時鼓勵村鎮(zhèn)銀行、小貸公司等微型金融機構的參與，彌補金融資源的不足。所謂協(xié)調，就是金融資本、產業(yè)資本、財政資金等相互配合形成資金合力，可以由政府牽頭組建產業(yè)投資基金、信托投資基金、股權投資基金等平臺，擴大資金來源，鼓勵商業(yè)資本、產業(yè)資本下鄉(xiāng)。所謂創(chuàng)新，就是要加快制度金融制度、金融工具和金融服務的創(chuàng)新，創(chuàng)造性地破解城鎮(zhèn)化融資中的制度瓶頸，規(guī)避城鎮(zhèn)化中的金融抑制問題。

第五，提升地方政府的財政自主權，擴大城鎮(zhèn)化建設融資渠道。目前，地方政府所能控制的資源只有土地資源和地方財政收入，債券、股權等直接融資手段都受到國家的嚴格管控。提高地方政府的財政自主權，明確中央政府和地方政府的分稅制，使得中央和地方的財權和事權相匹配，哪些農民進城成本的服務是由中央政府提供，哪些是由地方政府提供，這些關鍵性問題都是新型城鎮(zhèn)化建設道路上的重要問題。只有提高了地方政府的財政自主權，才能夠進一步激發(fā)地方政府的發(fā)展熱情和風險控制動力。

五、結束語

毋庸置疑，隨著我國新型城鎮(zhèn)化道路的不斷推進，我國金融創(chuàng)新的程度將不斷深入。面對日益復雜的金融局面，金融監(jiān)管在預防和控制金融風險和危機方面的作用將越來越重要。只有嚴格履行金融監(jiān)管的相關職能，確保金融資源向宏觀政策所預期的方向流動，才能夠保證我國經濟穩(wěn)定快速發(fā)展。