強化行政事業(yè)單位財政預算資金績效管理的策略

有效地建立財政預算制度，既保證了單位的財務工作的順利開展，又關系到單位的內(nèi)部績效考核制度的建立。要使行政事業(yè)單位在當前的市場經(jīng)濟環(huán)境下得以發(fā)展，就需要對其進行有效的管理。然而，因為行政事業(yè)單位與其它市場單位的區(qū)別，自身的資金來源比較固定，因此在單位的內(nèi)部管理中，缺乏較強的管理意識，導致行政事業(yè)單位難以更好地發(fā)展。

一、行政事業(yè)單位進行預算績效管理的意義

（一）提升事業(yè)單位內(nèi)財政資金的使用效率

財政預算管理工作對財政預算編制的環(huán)節(jié)以及財政資金的獲得予以重視，但是，由于行政事業(yè)單位對于預算資金的管理和監(jiān)督方面缺乏重視，不僅導致財政資金的使用效益無法得到有效提升，而且也不利于事業(yè)單位的發(fā)揮其公共服務職能。對行政事業(yè)單位的財政預算進行績效考核，有利于監(jiān)督和評價財政預算的支出情況，推進預算績效管理能夠提升預算資金使用和管理方法的能力，尤其是財政預算的應用效率。現(xiàn)階段，我國執(zhí)行預算績效管理的時間尚短，從前期的宣傳入手，創(chuàng)造良好的工作氣氛，對今后的工作可以起到促進作用。

（二）確保預算單位實現(xiàn)工作目標

作為財政資金使用的部門，事業(yè)單位進行預算管理工作獲得財政資金之后，再利用預算項目的支出等一些資金使用的行為履行不同公共服務的職能分工。在財政預算內(nèi)財務資金充分利用其對事業(yè)單位職能資金支持同時，制訂出對財政預算資金進行績效管理的規(guī)劃，保證了事業(yè)單位的管理工作按照既定的目標逐步發(fā)展；同時，通過績效管理對預算資金實施的全程監(jiān)控，可以及時地發(fā)現(xiàn)管理工作中存在的問題，對問題的成因進行剖析，并解決問題。在財政預算進行績效管理評價的過程中，可以極大地促進事業(yè)單位履行自己的職責和公共服務[1]。

（三）有效提升工作的透明性，推動公眾積極參與監(jiān)督

財政預算的績效管理達到提升透明性的管理要求，使公眾及時了解事業(yè)單位的公共服務職能履行的實際情況以及財政預算執(zhí)行的現(xiàn)實情況。財政相關部門利用公開財政預算管理的一些情況以及第三方機構(gòu)參與的績效管理活動等一些管理方式加強公眾信息的獲取。將事業(yè)單位內(nèi)公共服務工作進行的實際情況以及實際財政預算使用的情況向公眾進行有效展示，不但能提高信息的透明性，增加外部監(jiān)督的途徑，使公眾可以積極開展對事業(yè)單位的監(jiān)管，對事業(yè)單位履行職能和預算管理提出了更高的標準。

二、當前行政事業(yè)單位財政預算資金管理存在的問題

（一）預算績效評價質(zhì)量不高

高質(zhì)量預算績效評價有益于提升行政事業(yè)單位的預算管理能力，其結(jié)論還可以做為下一本年度預算分配的可靠參考。反過來，低質(zhì)量的預算績效評價不利于行政事業(yè)單位資源分配的提升，也不利于為行政事業(yè)單位給予管理決策參照。換句話說，行政事業(yè)單位預算績效評價的質(zhì)量直接關系著預算績效考核管理[2]。

預算績效目標設定不夠合理。明確清楚、有效、可行的預算績效目標，并對它進行優(yōu)化和量化，是行政事業(yè)單位預算績效評價的基本要求。依據(jù)預算績效目標管理的要求，各行政事業(yè)單位制訂的預算績效總體目標理應與本單位預算分配的主要內(nèi)容、總數(shù)和實際效果相關聯(lián)，業(yè)績考核目標務必合乎單位職責和建設規(guī)劃，切合實際。設置的目標不可以夸大，要在預算本年度內(nèi)進行，行政事業(yè)單位應從經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、綠色生態(tài)、可持續(xù)、履行職能等層面描述預算資金投入和支出很有可能造成的經(jīng)濟效益，并盡可能量化和拆分實際總數(shù)、項目質(zhì)量和各種成本費用，對于行政事業(yè)單位中必須運用定性分析的指標，也要具備可衡量的特點。然而在行政事業(yè)單位中預算績效目標設定后未如期按時完工的項目、經(jīng)過指標衡量后各項效益未達預期效果的項目、資金使用超出預算績效目標的項目依然存在；部分項目在確定預算績效目標之前，收集的基礎數(shù)據(jù)不夠準確，導致設定的績效目標也不足夠完全合理，在制定預算安排和投入支出計劃時，對其產(chǎn)生不良影響的現(xiàn)象也存在。行政事業(yè)單位不合理的預算績效目標設定為預算績效評價工作帶來難度[3]。

預算績效評價報告缺乏完整有效性。行政事業(yè)單位預算績效評價報告需要具有完整有效的特征。完整有效就是指行政事業(yè)單位預算績效評價報告的具體內(nèi)容最少應包含下列內(nèi)容：第一部分是行政事業(yè)單位項目建設或預算支出的概述，即明確的績效考核指標、預期的預算資金投入情況和項目運行情況等。第二部分是行政事業(yè)單位預算績效評價的執(zhí)行，即預期目標、實施意見、可用標準和怎樣收集數(shù)據(jù)；第三部分是行政事業(yè)單位預算績效評價得出的結(jié)果及分析，即預算績效評價的具體結(jié)論、績效成果如何等；第四部分是行政事業(yè)單位預算績效評價完成后開展的總結(jié)，針對運行過程中產(chǎn)生的問題進行分析，并提出合理的改進建議；第五部分是附加說明，如預算績效評價指標框架、其他需要說明的事項等[4]。

（二）預算績效評價結(jié)果應用不到位

預算績效評價結(jié)果應用水平不高?？茖W合理的行政事業(yè)單位預算績效評價能夠形成很多實用的數(shù)據(jù)，其基本功能是給予改進方案、核查現(xiàn)行政策和項目、與利益相關者溝通交流、合理分配預算。行政事業(yè)單位預算績效評價的結(jié)果能夠?qū)π姓聵I(yè)部門的預算資金的合理安排和應用產(chǎn)生關鍵作用。其實際意義之一便是為政府決策給予參照。預算績效評價的結(jié)果對財政預算項目中挑選行政事業(yè)單位遞交的項目起到關鍵作用。當年度各行政事業(yè)單位預算績效評價結(jié)果達到一定標準或以上時，項目可得到下一預算年度的預算資金。針對年度預算中績效評價結(jié)果未達到一定標準的項目，下一預算年度將降低甚至無法得到預算資金。在這樣的情況下，政府部門必須再次改善或調(diào)整項目方案[5]。

為避免行政事業(yè)單位降低資金調(diào)節(jié)預算分配，一些行政事業(yè)單位在預算績效評價前會依據(jù)自身運行的詳細情況“量身定做”本年度預算績效目標，以實現(xiàn)本單位預算績效評價結(jié)果顯示為優(yōu)良的效果。事實上，這些部門并沒有將上一年度準確的預算績效評價結(jié)果做為制訂下一年度預算績效目標的參考依據(jù)，忽視了預算評價結(jié)果的推動作用，降低了行政事業(yè)單位預算績效評價結(jié)果的運用水平。除此之外，因為行政事業(yè)單位預算績效評價歸屬于事后點評，普遍存在一定的片面性。因而，針對行政事業(yè)單位進行的頻繁的項目建設，上一年度預算績效評價結(jié)果不可以馬上在下一年度預算方案中運用，可能要到第三年預算分配后才能夠應用，降低了行政事業(yè)單位預算績效評價結(jié)果的運用水平[6]。

預算績效評價結(jié)果應用能力有限。行政事業(yè)單位績效評價結(jié)果的使用包含不同種類，一般分成四類：行政事業(yè)單位總體支出績效評價結(jié)果的運用、行政事業(yè)單位項目支出績效評價結(jié)果的運用、行政事業(yè)單位政策性支出績效評價結(jié)果的運用和行政事業(yè)單位財政轉(zhuǎn)移支付績效評價結(jié)果的運用?，F(xiàn)實情況是，整體支出績效評價結(jié)果極少被應用，政策性支出績效評價結(jié)果因為與預算分配掛鉤，非常容易受到人為因素的影響。轉(zhuǎn)移支付的績效評價結(jié)果的使用還處在起步階段，必須進一步探索和發(fā)展。從實際操作方面看，行政事業(yè)單位預算績效評價結(jié)果的運用和績效評價結(jié)果的質(zhì)量良莠不齊，在具體實踐中，由于缺乏預算績效評價經(jīng)驗，或是受預算評價人員專業(yè)技能不過關等因素的影響，導致存在不同性質(zhì)的二級項目合并評價現(xiàn)象，評價級次選擇不當，由此得出的行政事業(yè)單位預算績效評價結(jié)果科學性和針對性不足，將其作為后續(xù)決策參考的依據(jù)則不夠準確。有限的行政事業(yè)單位預算績效評價結(jié)果應用能力延緩了預算績效評價發(fā)展進程。

（三）預算績效評價指標體系建立不完善

行政事業(yè)單位預算績效評價指標體系由普適性強的共性評價指標和特點鮮明的個性評價指標共同構(gòu)成。其中，共性評價指標一般由統(tǒng)一制定，包括績效目標、預算執(zhí)行、資產(chǎn)使用收益和體現(xiàn)履職效用的社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益、滿意度等指標。一般依據(jù)不同項目的特點制訂個性評價指標，以達到行政事業(yè)單位不同職能或有針對性的預算績效評價的需要。科學合理有效的個性評價指標對行政事業(yè)單位預算績效評價結(jié)果的意見反饋和使用有關鍵作用，精確的指標設定有益于行政事業(yè)單位獲得更具有較強應用性的評價結(jié)果。依據(jù)行政事業(yè)單位的不同職能明確個性評價指標是一個錯綜復雜的過程，是行政事業(yè)單位預算績效評價的關鍵和難題。行政事業(yè)單位預算績效評價還可以有多種目的。不同的目的應選用不同的細化衡量指標，區(qū)別具備多種個性指標值的行政事業(yè)單位預算績效評價內(nèi)容，收集有針對性的點評數(shù)據(jù)信息，反映項目特點和自身的職能。在已構(gòu)建并使用的行政事業(yè)單位預算業(yè)績考核評價指標管理體系中，共性評價指標滿足需求，個性評價指標尚需進一步發(fā)展。

三、改善行政事業(yè)單位財政預算資金管理的有效策略

（一）推動目標融合，做好預算編制源頭管控

1.推動預算目標與戰(zhàn)略目標融合

行政事業(yè)單位要合理確定當期預算目標，并與部門戰(zhàn)略預算目標有機結(jié)合。

貫徹全面預算管理理念，通過量化分解預算目標，結(jié)合行政事業(yè)單位的部門職能、當期重點工作、預算財力空間等，實現(xiàn)既定發(fā)展目標。行政事業(yè)單位應將當年部門預算與部門長遠規(guī)劃有機結(jié)合。與此同時，也需要了解到，部門預算管理與財政總預算的關聯(lián)并非隔斷的。部門預算的編制不能不切實際，也不能眼高手低。行政事業(yè)單位的預算管理總體目標說到底是為地區(qū)社會事業(yè)發(fā)展服務的。

2.制定項目預算定額標準體系

建設預算項目支出定額標準體系，科學合理編制預算。行政事業(yè)單位在預算編制過程中對于支出內(nèi)容高度一致的項目，可通過相互協(xié)調(diào)等方式進行編制。考慮到項目預算定額標準體系建設有較強的專業(yè)性，應讓行政事業(yè)單位一線業(yè)務科室參與到定額標準制定的過程中，標準建設工作既可由部門自主負責，還可以把一些工作業(yè)務外包給專業(yè)的第三方。財務部門在開展工作時，應及時給予內(nèi)部員工規(guī)范有效的業(yè)務指導，與此同時加強監(jiān)督查驗，保證各項任務規(guī)范有序開展。制訂一套認真細致、完善、規(guī)范、可行的項目工程定額支出規(guī)章制度，科學合理地融合配備各種資源，真正地把財政資金用在“刀刃”上，合乎財務預算管理的內(nèi)在要求[7]。

（二）強化剛性約束，嚴格預算執(zhí)行開源節(jié)流

1.建立預算執(zhí)行月度跟蹤機制

創(chuàng)建部門預算執(zhí)行進展月度追蹤機制，及時高效率監(jiān)管各部門預算支出。對專項資金實行進度緩慢的行政事業(yè)單位立即預警，提示其加速派發(fā)，保證財務預算資金真正發(fā)揮作用。經(jīng)提示后資金使用無明顯進度的部門，可收回財政資金，核減下一費用預算年度專項資金規(guī)模。與此同時，將定時對行政事業(yè)單位全面預算管理執(zhí)行情況開展考評，做為下一財務預算分配的參考依據(jù)。

2.嚴格資金管理、規(guī)范調(diào)整預算程序

增加結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金回收利用和財務預算綜合幅度。對持續(xù)2年未用完的單位結(jié)余資金和結(jié)轉(zhuǎn)資金，依法依規(guī)取回，防止資金閑置不用和消耗。各部門要加強非稅收入、事業(yè)收入和其他收入的管理方法，與財政補貼一起統(tǒng)籌規(guī)劃；加速消化吸收結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，全方位精確預測分析年底結(jié)轉(zhuǎn)資金情況。預算管理務必在嚴格遵守目前法律法規(guī)和行業(yè)政策的前提下井然有序、順利地開展，與此同時必須與成本控制相銜接，能夠?qū)崿F(xiàn)理想化的預算管理實際效果。針對追加預算申請辦理，充分考慮現(xiàn)行制度的要求，結(jié)合實際情況進行謹慎處理，切勿出現(xiàn)開支過度的情況，杜絕年底突擊使用預算資金的情況，提高預算資金利用率。

3.綜合利用多種管理評價體系

推動預算會計和財務會計管理共同發(fā)展，可通過全面推廣部門財務報告模式，提升政府和部門投資管理，減少行政部門成本費用、提高運行效率，合理防范財務風險。體現(xiàn)政府及部門資產(chǎn)負債、收支、經(jīng)營成本、現(xiàn)金流等財務信息。為預算執(zhí)行提供有利的參照。建立預算公開常態(tài)化機制，增強財政管理透明度。

（三）加強全員參與，健全預算考核監(jiān)管機制

1.建立全面預算管理委員會

財務負責人需要充分認識到預算管理的必要性和急迫性，將預算管理確立為一項獨立事務，立足于實際情況，創(chuàng)設合理的全面預算管理組織，創(chuàng)建費用預算管理委員會做為行政事業(yè)單位的重要部門，其他部門界定為承擔實行和執(zhí)行決定的職能部門。管理委員會的人員不但包括業(yè)務流程部門的領導干部，還包括財務審計、會計等有關部門的內(nèi)部人員。

在財務部門的指導下，各相關部門協(xié)同合作，共同負責預算目標的確立、預算計劃的落實等相關工作。

2.完善預算管理考核獎懲機制

完善預算管理考核辦法、獎懲制度建設，在國家省市有關預算管理文件的前提下，適度頒布適合行政事業(yè)單位具體情況的預算管理現(xiàn)行政策。跳出僅限項目資金的傳統(tǒng)式預算管理方式，借助全流程、全要素、全方位預算管理的規(guī)定，綜合考量行政事業(yè)單位預算管理中的人員構(gòu)成、執(zhí)行過程和結(jié)余資金結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)模，需要特別注意一點，預算管理工作一定要在自覺遵守現(xiàn)行法律、行業(yè)政策的基礎上有條不紊地順利開展，同時需要與成本管理相掛鉤，由此獲得理想的預算管理成效，為行政事業(yè)單位全面預算的預算目標的順利達成提供指導[8]。

3.充分利用外部監(jiān)督平臺

依托利用好同級審計、人大預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督平臺等外部平臺監(jiān)督，規(guī)范資金使用流向，對全面預算管理全流程、全覆蓋、全方位進行監(jiān)督管理，加強事前績效評估，完善事前問效、無效問責制度體系，多方合力推動全面預算管理效率和質(zhì)量進一步提升。

（四）堅持績效導向，促進績效評價提質(zhì)擴面

1.推動績效評價結(jié)果應用

健全績效評價結(jié)果的應用，創(chuàng)建績效評價結(jié)果通告制度，以整改通知書方式反饋給單位，規(guī)定限期整改，在試點工作中實施績效考核管理信息公示。將績效考核結(jié)果與年終單位評價和個人考核獎勵掛鉤，激發(fā)行政事業(yè)單位預算績效管理的積極性。嘗試建立績效考核結(jié)果與下一年度項目預算安排資金規(guī)模聯(lián)動機制，對績效評價較好的部門在預算安排中可以適度傾斜，對績效評價結(jié)果較差的部門啟動問責程序。在保障有效性、時效性的前提下，將績效評價結(jié)果應用于政策制定、部門履職管理、預算管理等方面。

2.試點部門整體支出與支出政策

績效評價從單純的行政事業(yè)單位專項資金績效評價，拓展到單位總體支出和支出現(xiàn)行政策的績效評價。將行政事業(yè)單位財政預算管理做為績效考評的關鍵，保證質(zhì)量、擴大范圍，創(chuàng)建管理方案和規(guī)程、架構(gòu)體系、績效指標體系、第三方數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)、專家組、信息管理系統(tǒng)等全要素績效考核管理體系。

（五）落實主體責任，完善財務人員梯隊建設

1.落實部門預算管理主體責任

針對財務預算管理基礎較好的行政事業(yè)單位，行政事業(yè)單位應盡可能撤出代理記賬方式，幫助部門再次創(chuàng)建和健全財務預算管理規(guī)章制度。與此同時，針對財務管理有實際困難的行政事業(yè)單位，在確立全面預算管理責任主體的情況下，理應保留代理記賬方式。與此同時，各行政事業(yè)單位需要提升財務管理工作人員的培訓以及技術(shù)專業(yè)能力建設，正確引導行政事業(yè)單位提升內(nèi)控制度建設。

2.加強部門財務人員梯隊建設

行政事業(yè)單位財務人員是全面預算管理的主要參與人員，其業(yè)務能力直接關系全面預算管理目標的完成。行政事業(yè)單位要充實費用預算管理人員，利用培訓、交流和研究，不斷提升其能力素養(yǎng)和管理能力。財務工作和業(yè)務資金部門的工作中不可分離出來或單獨進行，財務人員要參與行政事業(yè)單位的業(yè)務工作，充分發(fā)揮行政事業(yè)單位與財務監(jiān)督部門中間的紐帶作用，及時反饋全面預算管理情況下的實際困難。

四、結(jié)語

總的來說，財政預算資金作為一個國家社會資金的主要內(nèi)容，對社會資金產(chǎn)生影響，是確保我國各類職能發(fā)展的關鍵財政支持。為了能客觀、公平、科學地剖析和點評財政預算支出和項目投資，管束機關事業(yè)單位的行為，提出了預算資金績效管理，以提高財政收支效率。在財務管理中，預算資金的績效管理充分發(fā)揮著至關重要的作用，不但能夠提升預算資金應用的有效性，還能夠提高財務收支的透明度，提升社會監(jiān)督，避免腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)。做好預算資金的績效管理，有利于提高行政事業(yè)單位的運行效率和服務質(zhì)量，有利于確保財務決策的合理性和普遍性，有利于降低失誤，提高預算資金的應用效率，提升資源分配，能夠更好地達到社會公共的需要。

本文來源：《商業(yè)觀察》http://m.k2057.cn/w/jg/125.html