鄉(xiāng)村多民族互嵌式社區(qū)協(xié)同治理的研究

多民族互嵌式社區(qū)的建立有助于加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、鑄牢中華民族共同體意識，同時(shí)也是全國各族人民共享改革和發(fā)展成果的重要形式。因此，以“如何建構(gòu)鄉(xiāng)村多民族互嵌式社區(qū)協(xié)同治理機(jī)制”問題為引導(dǎo)，對現(xiàn)階段完善鄉(xiāng)村多民族互嵌式社區(qū)協(xié)同治理制度面臨的教育問題、各主體協(xié)同治理合力不足、智能化程度低的困境展開探索性研究，并針對形成困境的原因提出可行措施，以期促進(jìn)鄉(xiāng)村多民族互嵌式社區(qū)制度的發(fā)展和完善。

一、問題的提出

隨著城市化進(jìn)程的加快和人口自由流動的日益頻繁，各民族之間的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等方面的交往和交流成為常態(tài)，逐漸形成了新的民族關(guān)系格局。中央高度重視各民族之間的和諧共處，2014年習(xí)近平總書記在中央民族工作會議上首次提出了一種新型社區(qū)類型——多民族互嵌式社區(qū)。多民族互嵌式社區(qū)即與平行社會相對立，以民族結(jié)構(gòu)相連和民族關(guān)系交融為基本特征，是各民族群眾通過頻繁而有序的交往交流交融，形成一個(gè)結(jié)構(gòu)相連、利益相關(guān)、情感相通的共同體社會形態(tài)。多民族互嵌式社區(qū)是中國社區(qū)的重要類型之一，既是城市化背景下各民族人民群眾交往交流交融的結(jié)果，也是推進(jìn)中國社區(qū)治理現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的基本單位。受中央政策號召，各州市政府牽頭在各民族雜居自然村構(gòu)建大量多民族互嵌式社區(qū)。我國人多地廣、社會情況復(fù)雜，各民族群眾分布以漢族為主體，各少數(shù)民族大雜居、小聚居，相互交錯(cuò)居住，鄉(xiāng)村多民族互嵌式社區(qū)的形成大大豐富了我國基層社區(qū)的多樣性。但另一方面，鄉(xiāng)村多民族互嵌式社區(qū)作為互嵌式民族關(guān)系調(diào)適的重要場域，不同于傳統(tǒng)社區(qū)，多民族互嵌式社區(qū)具有社區(qū)主體的多民族性、社區(qū)文化的多元性、情感交融的持久性等獨(dú)特特征。鄉(xiāng)村多民族互嵌式社區(qū)的治理在實(shí)際過程中既表現(xiàn)出社區(qū)的共性，又體現(xiàn)出民族互嵌的特性，這些特殊性對該類社區(qū)的治理提出了更高的要求。

二、鄉(xiāng)村多民族互嵌式社區(qū)協(xié)同治理面臨的困境

步入中國特色社會主義新時(shí)代，鄉(xiāng)村多民族互嵌式社區(qū)的發(fā)展面臨著眾多難題。從總體上觀察，鄉(xiāng)村多民族互嵌式社區(qū)長期存在著中小學(xué)民族團(tuán)結(jié)的課程偏少、社區(qū)各協(xié)同治理主體之間合力不足、社區(qū)工作人員法治思維尚弱的問題。

（一）社區(qū)內(nèi)中小學(xué)民族團(tuán)結(jié)課程偏少

鄉(xiāng)村多民族互嵌式社區(qū)與傳統(tǒng)社區(qū)最大的區(qū)別在于社區(qū)主體，在這種社區(qū)居民民族異質(zhì)性較強(qiáng)的情況下，由于居民民族身份的不同，語言、宗教、文化等方面的差異影響到居民的社會互動，使得多民族社區(qū)出現(xiàn)社會分割的局面，社會結(jié)構(gòu)上的斷裂與構(gòu)建嵌入型社會結(jié)構(gòu)的目標(biāo)是完全相反的。因此積極推動民族融合，打破民族社會界限，是鄉(xiāng)村多民族互嵌式社區(qū)協(xié)同治理的題中應(yīng)有之義。

青少年時(shí)期是人生觀、價(jià)值觀、民族觀形成的重要時(shí)期，在這一時(shí)期對各民族的中小學(xué)生灌輸必要的民族知識，有利于鑄牢中華民族共同體意識，提高民族團(tuán)結(jié)、促進(jìn)民族互嵌工作效率也能實(shí)現(xiàn)“事半功倍”。但鄉(xiāng)村多民族互嵌式社區(qū)內(nèi)中小學(xué)對民族團(tuán)結(jié)教育的重視不足，關(guān)于民族團(tuán)結(jié)系統(tǒng)性的教育課程實(shí)施情況欠佳。第一，鄉(xiāng)村多民族互嵌式社區(qū)內(nèi)中小學(xué)不夠重視，并沒有按照國家規(guī)定開足開齊民族團(tuán)結(jié)教育課程。即使開設(shè)中學(xué)民族團(tuán)結(jié)教育課程也未能成為一門獨(dú)立課程，不能為青少年提供系統(tǒng)性的民族團(tuán)結(jié)教育，民族團(tuán)結(jié)教育淪為形式主義；第二，民族團(tuán)結(jié)教育以板報(bào)、班會的形式糊弄，形式單一、落后，沒有形成一套系統(tǒng)有效的教育模式。民族團(tuán)結(jié)教育是深深影響著鄉(xiāng)村社區(qū)民族互嵌的深度和廣度。因此，社區(qū)亟待增加多民族互嵌式社區(qū)內(nèi)的中小學(xué)學(xué)生民族團(tuán)結(jié)課程的系統(tǒng)學(xué)習(xí)，從根源上徹底消除不同民族之間隔閡，走好民族思想、文化交流的“第一步”。

（二）社區(qū)各治理主體合力不足

1.基層政府與其他治理主體權(quán)責(zé)邊界模糊

基層政府及其派出機(jī)關(guān)（街道辦事處）作為鄉(xiāng)村多民族互嵌式社區(qū)協(xié)同治理體制重要治理主體之一發(fā)揮著重要作用。理論上，政府發(fā)揮著宏觀調(diào)控的作用，彌補(bǔ)市場調(diào)控固有的弊端；在實(shí)際生活中，在鄉(xiāng)村多民族互嵌式社區(qū)建設(shè)初期，為激勵(lì)各治理主體積極參與社區(qū)建設(shè)，政府發(fā)揮著重要的引領(lǐng)作用。然而，一方面，社區(qū)居民特別是少數(shù)民族群眾習(xí)慣接受政府的領(lǐng)導(dǎo)，以政府為主體自上而下的組織動員替代社區(qū)居民自下而上的自主參與，加劇了政府權(quán)力在管理社區(qū)公共事務(wù)層面的膨脹；另一方面由于鄉(xiāng)村多民族互嵌式社區(qū)居民結(jié)構(gòu)的特殊性，該類社區(qū)需要更多的自治權(quán)力，但基層政府與社區(qū)自治組織之間權(quán)責(zé)不清使得居民自治出現(xiàn)零碎化和無序化問題。

基層政府權(quán)責(zé)邊界不清晰進(jìn)一步導(dǎo)致了在鄉(xiāng)村多民族互嵌式社區(qū)的管理過程中，基層政府尤其是街道辦事處超越其本來的職能與權(quán)限或未能履行自己應(yīng)盡的職責(zé)。例如，多民族互嵌式社區(qū)內(nèi)為增強(qiáng)各民族之間的文化互嵌需要經(jīng)常組織富含少數(shù)民族特色的文體活動、科普宣傳活動，在實(shí)際生活中這類活動很多由社區(qū)所屬街道辦事處包攬，街道辦事處本身人手緊缺卻承擔(dān)著派出單位交辦的大量行政事務(wù)，再加上需要不定期舉辦這類活動，大大增加了其工作量。

2.各民族居民聯(lián)系不緊密，少數(shù)民族居民參與治理的意識尚弱

鄉(xiāng)村多民族互嵌式社區(qū)協(xié)同治理的建設(shè)和發(fā)展所依靠的主體是多元的，既要依靠黨和政府，又要借助社區(qū)內(nèi)各類社會組織的力量；既要依賴漢族居民，又要依賴各少數(shù)民族居民，最終才能實(shí)現(xiàn)多元主體的協(xié)同治理。多民族互嵌式社區(qū)是各民族居民相互交往交流基礎(chǔ)的平臺，但也是最容易滋生社會矛盾的場所。鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、教育水平等發(fā)展相對緩慢，因而多民族互嵌式社區(qū)除一些文體活動能自發(fā)組織起來，其他的與自身利益無直接關(guān)聯(lián)的活動都難以調(diào)動各民族居民的積極性。同時(shí)，對于少數(shù)民族群體而言，血緣、族緣等因素在人際交往中發(fā)揮著更為重要的基石作用，所以社區(qū)內(nèi)的少數(shù)民族居民更愿意同文化、信仰、習(xí)俗相似的同民族或其他民族居民交往交流。長此以往，鄉(xiāng)村多民族互嵌式社區(qū)內(nèi)部各民族居民會形成相對封閉的圈層，不利于社區(qū)公共事務(wù)的管理，也難以發(fā)揮不同民族的居民在多民族互嵌式社區(qū)協(xié)同治理體制中的主體作用。

3.鄉(xiāng)村多民族互嵌式社區(qū)內(nèi)社會組織功能發(fā)揮不充分

基層政府大包大攬，鄉(xiāng)村地區(qū)多民族互嵌式社區(qū)內(nèi)的社會組織缺乏“鍛煉”，過分依賴政府治理。多民族互嵌式社區(qū)居民構(gòu)成相對復(fù)雜，應(yīng)充分發(fā)揮社會組織的功能以維護(hù)各民族居民的特殊利益。但實(shí)際生活中，社會組織對有關(guān)民族的問題敬而遠(yuǎn)之，民族問題屬于政治問題歸政府管的觀念深入人心，社會組織不愿介入這種“麻煩”之中，寧可不做也不要做錯(cuò)，借此規(guī)避責(zé)任。同時(shí)，盡管現(xiàn)代社區(qū)的管理強(qiáng)調(diào)“去行政化”，但鄉(xiāng)村多民族互嵌式社區(qū)尤其是邊疆地區(qū)的鄉(xiāng)村多民族互嵌式社區(qū)的矛盾，處理不好會影響民族團(tuán)結(jié)與國家安定，所以鄉(xiāng)村多民族互嵌式社區(qū)的管理帶有強(qiáng)烈的行政性，基層政府與社會組織權(quán)責(zé)不分，部分工作流于形式。

（三）社區(qū)工作人員法治思維薄弱

社區(qū)作為現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)的基本單位，社區(qū)的法治建設(shè)關(guān)系法治社會的建立健全，對于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要作用。盡管基層政府提倡要用法律思維來理解和解決社區(qū)治理問題，但鄉(xiāng)村多民族互嵌式社區(qū)協(xié)同治理制度化進(jìn)程仍然緩慢、法治化治理成效欠佳。鄉(xiāng)村多民族互嵌式社區(qū)的性質(zhì)特殊，但是社區(qū)工作人員在處理不同民族居民之間的矛盾和沖突時(shí)，若是處理不好，會引起民族內(nèi)部強(qiáng)烈反響，小問題變大問題，甚至造成矛盾升級，為“息事寧人”必然會做出折中或特別關(guān)照，既損害了法律的尊嚴(yán)，又違反了法律法規(guī)面前各民族居民一律平等的原則，不利于鄉(xiāng)村多民族互嵌式社區(qū)協(xié)同治理體制的健全完善。

三、鄉(xiāng)村多民族互嵌式社區(qū)協(xié)同治理的路徑

鄉(xiāng)村多民族互嵌式社區(qū)內(nèi)部各協(xié)同治理主體要以政策為導(dǎo)向，同時(shí)充分發(fā)揮自身特色，通過加強(qiáng)社區(qū)內(nèi)中小學(xué)民族團(tuán)結(jié)教育、健全鄉(xiāng)村多民族互嵌式社區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)制、完善各項(xiàng)規(guī)范等措施不斷健全鄉(xiāng)村多民族互嵌式社區(qū)協(xié)同治理機(jī)制。

（一）加強(qiáng)社區(qū)內(nèi)中小學(xué)民族團(tuán)結(jié)教育工作

教育乃是關(guān)乎國本的民生大計(jì)，補(bǔ)齊民族區(qū)域教育短板，加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化，推動多民族互嵌式社區(qū)教育更加公平、更具活力、更高品質(zhì)、更可持續(xù)。

第一，完善政校、社校、家校聯(lián)動機(jī)制。政府教育部門應(yīng)高度重視民族團(tuán)結(jié)教育工作，以黨建為引領(lǐng)，將民族團(tuán)結(jié)工作納入教育系統(tǒng)黨建和意識形態(tài)工作責(zé)任制管理；學(xué)校與社區(qū)團(tuán)結(jié)協(xié)作，增加學(xué)校和社區(qū)聯(lián)合開展民族團(tuán)結(jié)教育活動的頻率，鼓勵(lì)中小學(xué)充分利用社區(qū)資源，如民族文化廣場、民族文化大禮堂等，作為民族團(tuán)結(jié)教育的實(shí)踐基地；加強(qiáng)家校合作，鼓勵(lì)家長線上或線下參與民族團(tuán)結(jié)教育工作，共同培養(yǎng)學(xué)生的民族團(tuán)結(jié)意識。利用家長會、家訪等見面機(jī)會，加強(qiáng)與家長在民族團(tuán)結(jié)這方面的溝通和交流，形成家校共育的良好局面。三方形成合力，民族團(tuán)結(jié)教育才能取得更好的效果，最終實(shí)現(xiàn)學(xué)校、家庭、社區(qū)共同育人的教育格局。

第二，鄉(xiāng)村多民族互嵌式社區(qū)民族團(tuán)結(jié)教育工作較為特殊，尤其需要加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)和教師培訓(xùn)。學(xué)校需要持續(xù)、定期開展中小學(xué)教師專項(xiàng)技能培訓(xùn)，提高社區(qū)內(nèi)中小學(xué)教師開展民族團(tuán)結(jié)教育課程的能力。學(xué)校應(yīng)積極鼓勵(lì)教師結(jié)合教學(xué)實(shí)際，創(chuàng)新民族團(tuán)結(jié)教育方法和手段。此外，還需要在校內(nèi)成立專門的教學(xué)小組對授課形式、內(nèi)容、時(shí)間、地點(diǎn)進(jìn)行討論研究，確保民族團(tuán)結(jié)教育階段任務(wù)能夠按時(shí)、按量完成。

第三，建立完整民族團(tuán)結(jié)教育課程評估體系。鄉(xiāng)村中小學(xué)均已有完整的學(xué)科評價(jià)體系，但民族團(tuán)結(jié)教育在多數(shù)鄉(xiāng)村中小學(xué)中并不是一門獨(dú)立的學(xué)科，因而學(xué)校的學(xué)科評價(jià)體系并不適用于對民族團(tuán)結(jié)教育課程的評估。因此，鄉(xiāng)村多民族互嵌式社區(qū)內(nèi)的中小學(xué)需要因地制宜地完善民族團(tuán)結(jié)教育工作評估體系，定期對民族團(tuán)結(jié)教育工作進(jìn)行抽查和評估，防止民族團(tuán)結(jié)教育流于形式。

（二）健全多民族互嵌式社區(qū)協(xié)調(diào)體制

健全協(xié)調(diào)機(jī)制能夠理順鄉(xiāng)村多民族互嵌式社區(qū)協(xié)同治理多元主體之間的關(guān)系，改善協(xié)同治理方式，暢通社區(qū)內(nèi)各民族居民的表達(dá)意見和訴求的渠道，改善多元治理主體之間溝通不暢等難題。

第一，合理定位政府、社會組織、各民族居民等多元主體之間角色，平衡三者之間的關(guān)系，明確各治理主體的權(quán)責(zé)范圍。首先，確?；鶎诱卩l(xiāng)村多民族互嵌式社區(qū)協(xié)同治理領(lǐng)導(dǎo)核心地位?；鶎诱缪莺?/span>“服務(wù)者”的角色，貫徹落實(shí)黨和國家各項(xiàng)法律法規(guī)，保持與少數(shù)民族群眾的密切聯(lián)系，做好民族工作，維護(hù)民族關(guān)系；其次，理順街道社區(qū)關(guān)系。街道辦事處與多民族互嵌式社區(qū)之間存在指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，同時(shí)兼有監(jiān)督和管理關(guān)系，梳理好街道辦事處與社區(qū)兩委會之間的關(guān)系，防止推諉扯皮，彼此相互抵賴，進(jìn)而維護(hù)國家安定和社會穩(wěn)定；最后，隨著當(dāng)今社會社區(qū)居民需求的多元化和利益的多樣化，社區(qū)內(nèi)各類社會組織在鄉(xiāng)村多民族互嵌式社區(qū)協(xié)同治理機(jī)制中發(fā)揮了關(guān)鍵作用，基層政府及社區(qū)要充分鼓勵(lì)其參與社區(qū)公共事務(wù)的治理。

第二，少數(shù)民族居民參與治理的程度是檢驗(yàn)鄉(xiāng)村多民族互嵌式社區(qū)治理能力的重要因素，因而要完善各民族居民參與機(jī)制。在社區(qū)公共事務(wù)管理過程中，少數(shù)民族居民參與熱情不高、參與效果不佳的重要原因之一就是少數(shù)民族居民社區(qū)歸屬感弱、信任感淡薄。因而基層政府及社區(qū)工作人員需要通過各種媒介加強(qiáng)宣傳力度、創(chuàng)新宣傳形式動員少數(shù)民族居民參與社區(qū)公共事務(wù)治理?；鶎诱吧鐓^(qū)引導(dǎo)各少數(shù)民族居民養(yǎng)成自主參與意識既能夠推動鄉(xiāng)村多民族互嵌式社區(qū)協(xié)同治理主體的多元化，也能大幅降低基層社區(qū)的治理成本，推動基層社區(qū)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等制度的發(fā)展創(chuàng)新，提高鄉(xiāng)村多民族互嵌式社區(qū)治理效能。具體而言，首先，要培養(yǎng)各民族居民參與社區(qū)治理的能力。基層政府及其派出機(jī)關(guān)幾乎包攬了社區(qū)各項(xiàng)公共事務(wù)，各民族居民缺乏鍛煉參與能力的機(jī)會和渠道。此外，各民族居民會更多關(guān)注本民族利益，而不關(guān)注社區(qū)公眾事務(wù)，因而參與社區(qū)協(xié)同治理的積極性和主動性相對較低。各級政府及社區(qū)應(yīng)加大宣傳、教育、培訓(xùn)的力度以提高少數(shù)民族居民參與社區(qū)治理和創(chuàng)新的能力；其次，要完善少數(shù)民族居民的參與途徑。疏通少數(shù)民族居民表達(dá)利益需求的渠道，引導(dǎo)各民族居民合法合規(guī)的參與社區(qū)治理。積極搭建各民族交往、交流、交融平臺，采取“線上+線下”相結(jié)合的方式，堅(jiān)持不懈加強(qiáng)民族政策和民族團(tuán)結(jié)宣傳教育?！熬€上”通過微信群、公眾號、社區(qū)工作網(wǎng)站內(nèi)推送民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范事跡，凝聚榜樣力量；“線下”將鑄牢中華民族共同體意識與社區(qū)內(nèi)各種文體活動有機(jī)結(jié)合，持續(xù)學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)民族工作的重要思想。同時(shí)可在傳統(tǒng)節(jié)假日及各少數(shù)民族特色節(jié)日開展系列主題活動，將宣傳民族特色與強(qiáng)化民族團(tuán)結(jié)有機(jī)結(jié)合，廣泛宣傳黨的民族理論、政策、法規(guī)等知識。

（三）完善鄉(xiāng)村多民族互嵌式社區(qū)管理規(guī)范，提高協(xié)同治理法治化水平

第一，要有法可依。國家應(yīng)盡快出臺配套的法律法規(guī)，解決鄉(xiāng)村多民族互嵌式社區(qū)內(nèi)部少數(shù)民族流動人口面臨的現(xiàn)實(shí)問題，例如就業(yè)、宗教活動、子女教育等做出適應(yīng)時(shí)代變化的法律制度安排，保障少數(shù)民族各項(xiàng)生存發(fā)展方面的權(quán)益。社區(qū)在制定和修改社區(qū)管理規(guī)范時(shí)應(yīng)聽取各民族居民的意見和建議，充分考慮少數(shù)民族居民的特殊民情，使鄉(xiāng)村多民族互嵌式社區(qū)形成依法自治的協(xié)同治理氛圍。  第二，要做到有法必依。鄉(xiāng)村多民族互嵌式社區(qū)的居民來自不同地區(qū)、不同民族，對法律的認(rèn)知程度不同，因此在進(jìn)行普法宣傳時(shí)，要提前了解居民的現(xiàn)有法律水平、法治需求、接受能力，對普法機(jī)制進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，分批次以各民族居民易于接受的方式進(jìn)行普法宣傳，增強(qiáng)普法的實(shí)效。同時(shí)，社區(qū)工作人員要帶頭學(xué)習(xí)法律規(guī)章、帶頭敬畏法規(guī)、帶頭遵守規(guī)章制度、帶頭依法辦事，以自己的模范行動，引導(dǎo)和帶動全社會形成自覺學(xué)法、知法、懂法、尊法、守法的良好風(fēng)氣。 

文章來源：  《村委主任》   http://m.k2057.cn/w/xf/32171.html