金陵村集體建設(shè)用地入市調(diào)查報(bào)告——經(jīng)濟(jì)論文

   在現(xiàn)行的《土地管理法》中，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)可自由出讓，但集體建設(shè)用地，其中包括宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營(yíng)性用地不能出讓和抵押。然而，一方面，土地征用制度的漏洞逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。政府低價(jià)從農(nóng)民手中收購(gòu)?fù)恋?，通過(guò)“招—拍—掛”的形式，把土地炒到天價(jià)，從而獲得高額報(bào)酬，農(nóng)民卻并沒(méi)有從土地的增值價(jià)值中獲得實(shí)惠；另一方面，通過(guò)宏觀調(diào)控的方式抑制房?jī)r(jià)的呼聲越來(lái)越高。因此，逐漸放開(kāi)農(nóng)地入市政策，允許集體建設(shè)用地直接入市，是推進(jìn)我國(guó)土地征用制度改革必不可少的措施。2015年中央１號(hào)文件提出，要加快引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)。這一舉措旨在通過(guò)市場(chǎng)化手段，激活被長(zhǎng)期壓抑的土地、資金等生產(chǎn)要素，優(yōu)化土地資源配置效率，促進(jìn)農(nóng)地入市的發(fā)展。本文將從金陵村跨縣出讓用地指標(biāo)，直接拍賣(mài)集體建設(shè)用地的改革措施出發(fā)探討其農(nóng)地入市的發(fā)展過(guò)程，并總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，提出問(wèn)題和相關(guān)建議。

1、金陵村二組農(nóng)地入市的發(fā)展現(xiàn)狀

四川省都江堰市天馬鎮(zhèn)金陵村二組，共有78戶300多人，占地總面積達(dá)282.4畝。當(dāng)?shù)乩习傩帐杖雭?lái)源主要靠種地，沒(méi)有工業(yè)或農(nóng)業(yè)上的大型支柱產(chǎn)業(yè)。百姓的舊宅占地面積大，但房屋大多破舊，居住條件較差。外出務(wù)工人員較多，承包地大多閑置或贈(zèng)予他人耕種。由此一來(lái)，該村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，土地資源配置效率較低。

2008年汶川地震，金陵村屬重災(zāi)區(qū)之一，房屋受損嚴(yán)重，對(duì)重建工作提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。災(zāi)后重建過(guò)程中，大多數(shù)村民缺少資金重建住房。金陵村二組組長(zhǎng)積極爭(zhēng)取到了整理土地出讓指標(biāo)的試點(diǎn)機(jī)會(huì)。本組村民和外組村民自愿整理出土地150多畝，其中安置小區(qū)金陵花園僅占地40多畝，節(jié)約出110畝集體建設(shè)用地。農(nóng)民住進(jìn)了漂亮牢固的新房，并將原有的房屋拆掉復(fù)墾為耕地。為了金陵村二組未來(lái)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和增加收入來(lái)源，組長(zhǎng)決定僅賣(mài)掉節(jié)約出的110畝集體建設(shè)用地中的約76畝地以15萬(wàn)元/畝的價(jià)格賣(mài)給成都市溫江區(qū)用于還債，剩下的約34畝用地指標(biāo)借成都市進(jìn)行集體建設(shè)用地直接入市拍賣(mài)的試驗(yàn)機(jī)會(huì)在成都市產(chǎn)權(quán)交易所公開(kāi)掛牌出讓。這塊地以44.2萬(wàn)元/畝的價(jià)格成功出讓，土地使用權(quán)出讓期限40年，土地將用于發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老。在金陵村實(shí)現(xiàn)農(nóng)地入市的過(guò)程中，合法擁有建設(shè)用地使用權(quán)的農(nóng)戶和村組集體聯(lián)合，與有意的社會(huì)投資方締約，在確保先為農(nóng)戶修建住房的前提下，允許投資方在集體建設(shè)用地上，從事符合規(guī)劃的投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。這與十七屆三中全會(huì)的土地制度改革綱領(lǐng)相一致。

2、金陵村農(nóng)地入市經(jīng)驗(yàn)

2.1合理分配入市收益，全面保障農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)益

災(zāi)后，農(nóng)民不僅住進(jìn)了寬敞明亮的新家，土地流轉(zhuǎn)收益中扣去各種稅費(fèi)的大部分款項(xiàng)都分配到農(nóng)民手中，一小部分用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。金陵村二組在集體建設(shè)用地入市中的收益基本上都以直接和間接的方式回饋給了村民。一部分收益按照合理比例補(bǔ)貼給失地農(nóng)民，另一部分用于發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老，增加社會(huì)福利，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而且整理復(fù)墾的耕地連同村民原有的承包地按人口進(jìn)行了調(diào)節(jié)分配，承包地又重新回到了農(nóng)民手中，并且完成了承包地的確權(quán)頒證工作。相比于原有的征地制度，農(nóng)民的權(quán)益更大程度上得到了保障。農(nóng)民在農(nóng)地入市過(guò)程中，掌握了自主權(quán)，自覺(jué)自愿參與了集體決議，與政府公平“對(duì)話”，兩者之間的矛盾均在過(guò)程中內(nèi)化。政府及社會(huì)企業(yè)均從此次農(nóng)地入市中獲益，農(nóng)民更是成為土地入市流轉(zhuǎn)最大的受益者。

2.2提高土地資源的利用率和配置效率

金陵村集體建設(shè)用地入市使得土地資源的配置效率和價(jià)值大大提高。一是整理節(jié)約出的宅基地使得土地資源利用率提高，帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。新增了較多可供進(jìn)行大規(guī)模經(jīng)營(yíng)管理的土地，有效促進(jìn)了現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展，并逐步形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)。二是土地和房屋的增值吸引越來(lái)越多有實(shí)力的公司企業(yè)及社會(huì)資本的投資，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)氐姆?wù)業(yè)、旅游業(yè)及農(nóng)業(yè)各方面的發(fā)展，增加了就業(yè)機(jī)會(huì)，吸引一部分轉(zhuǎn)移到城市的勞動(dòng)力回流農(nóng)村，一定程度上緩解了農(nóng)村勞動(dòng)力缺乏的現(xiàn)象。三是耕地并沒(méi)有完全消失，使得農(nóng)民有地可種，排除了長(zhǎng)期依賴傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生活的勞動(dòng)力低下的農(nóng)民的后顧之憂，讓他們的基本生活得以保障。四是拍賣(mài)的集體建設(shè)用地發(fā)展起來(lái)也將給村民帶來(lái)醫(yī)療、衛(wèi)生和養(yǎng)老等方面的福利。同樣面積的土地在整理入市之后比之前創(chuàng)造了更大的價(jià)值。

2.3加強(qiáng)基層民主建設(shè)，給農(nóng)民以充分的自主權(quán)

金陵村二組之所以能順利將集體建設(shè)用地成功入市拍賣(mài)，最重要的原因就是以農(nóng)民的意志為轉(zhuǎn)移，在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上建立合理可行的入市機(jī)制。同時(shí)，政府部門(mén)注重加強(qiáng)基層民主建設(shè)，充分尊重農(nóng)民的意愿，給予正確的宣傳、引導(dǎo)和幫助。政府和村民建立起了信任，兩者之間不存在信息不對(duì)稱的現(xiàn)象，村民較高程度上實(shí)現(xiàn)了自治。這為農(nóng)地入市的順利進(jìn)行奠定了扎實(shí)的群眾基礎(chǔ)。

2.4明確土地產(chǎn)權(quán)，完善登記制度

農(nóng)地入市涉及諸多方面的問(wèn)題，是一個(gè)極其復(fù)雜的過(guò)程。在重新整理分配土地的過(guò)程中，確定土地產(chǎn)權(quán)是非常重要的環(huán)節(jié)。首先，需要明確農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)包括土地所有權(quán)和使用權(quán)。其次，登記和整理集體土地所有權(quán)，登記各個(gè)地塊使用權(quán)相應(yīng)的范圍、面積和用途等具體情況，只有完善的前期準(zhǔn)備工作才能為土地交易入市打下扎實(shí)的基礎(chǔ)。

2.5規(guī)范農(nóng)地入市的形式和程序

參照國(guó)有土地使用權(quán)出讓或轉(zhuǎn)讓的法定形式，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)基本形式包括出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、抵押和轉(zhuǎn)租，對(duì)于涉及商業(yè)、旅游、娛樂(lè)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的用地要求通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌等公開(kāi)交易方式取得使用權(quán)。為了減少村干部和有關(guān)政府濫用職權(quán)謀取私利，強(qiáng)拆強(qiáng)流轉(zhuǎn)等侵犯農(nóng)民權(quán)益的想象發(fā)生，規(guī)范農(nóng)地入市程序，所有流程按照規(guī)定簽訂相關(guān)合同并辦理登記確認(rèn)手續(xù)。這個(gè)過(guò)程強(qiáng)調(diào)公開(kāi)、民主。

3、存在問(wèn)題

農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市是解決當(dāng)前農(nóng)村土地資源利用效率低和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的大勢(shì)所趨。但是，我國(guó)目前發(fā)展農(nóng)地入市僅僅停留在摸索中前進(jìn)的階段，仍然存在很多問(wèn)題和挑戰(zhàn)。筆者通過(guò)對(duì)金陵村的調(diào)查，并結(jié)合我國(guó)農(nóng)地入市的發(fā)展現(xiàn)狀，提出了以下兩個(gè)方面的問(wèn)題。

3.1社會(huì)保障體系不完善，失地農(nóng)民的長(zhǎng)期生存問(wèn)題有待解決

   農(nóng)地入市必然會(huì)減少耕地面積，使農(nóng)民完全或部分地離開(kāi)長(zhǎng)期賴以生存的土地，要解決農(nóng)地入市之后遺留下來(lái)的農(nóng)民長(zhǎng)期生存問(wèn)題，這就要求有健全完善的社會(huì)保障體系為農(nóng)民提供一定的生活保障。在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系不夠完善的大前提下，金陵村農(nóng)民的社會(huì)保障工作成為亟需解決的問(wèn)題。雖然，金陵村二組將整理出來(lái)的約34畝的土地拍賣(mài)出讓，吸引社會(huì)資本發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)，但是，社會(huì)資本投資必定要求一定的利潤(rùn)回報(bào)，這可能會(huì)增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，阻礙農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展，不能從真正意義上給農(nóng)民提供合理有效的生活和養(yǎng)老保障。

3.2農(nóng)地入市事后監(jiān)督體系不健全

農(nóng)地入市處在較初期階段，土地管理方面的政策及法律法規(guī)并不完善，而且土地管理部門(mén)對(duì)土地的監(jiān)督管理大多在土地開(kāi)發(fā)利用之前，對(duì)土地開(kāi)發(fā)利用之后的監(jiān)督管理則缺失。就金陵村二組而言，集體建設(shè)用地入市之后，如何結(jié)合實(shí)際情況發(fā)展創(chuàng)造更大經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和增加農(nóng)民勞動(dòng)力價(jià)值的產(chǎn)業(yè)？農(nóng)地入市后，農(nóng)村的土地被大量的開(kāi)發(fā)利用，土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)較大程度的增長(zhǎng)，土地增值在給農(nóng)村帶來(lái)巨大利益的同時(shí)，也將伴隨城鄉(xiāng)土地價(jià)格新的不均衡現(xiàn)象的發(fā)生。如何減小土地交易的風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定土地交易價(jià)格？如何避免農(nóng)地入市事前、事中及事后信息不對(duì)稱和新一輪“尋租”現(xiàn)象的發(fā)生？這些問(wèn)題的出現(xiàn)都將成為阻礙農(nóng)地入市可持續(xù)發(fā)展的隱患。解決農(nóng)地入市事后的一系列問(wèn)題需要健全的土地監(jiān)督管理措施，顯然目前我國(guó)相關(guān)的法律法規(guī)不完善，金陵村也同樣面臨這樣的問(wèn)題。

4、結(jié)論及建議

     本文通過(guò)對(duì)四川省都江堰市天馬鎮(zhèn)金陵村二組集體建設(shè)用地直接入市的情況進(jìn)行分析闡述，總結(jié)了經(jīng)驗(yàn)，提出了存在的問(wèn)題?？偟膩?lái)說(shuō)，相對(duì)于土地征用而言，農(nóng)地入市充分發(fā)揮市場(chǎng)作用更有利于提高資源配置效率。但是，如果沒(méi)有嚴(yán)格規(guī)范的制度保駕護(hù)航，農(nóng)地入市發(fā)揮的作用將十分有限。為了充分發(fā)揮農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)的積極效應(yīng)，在考慮農(nóng)地入市內(nèi)部結(jié)構(gòu)及外部因素的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)從以下幾點(diǎn)完善農(nóng)地入市的調(diào)控制度：一是發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)，完善農(nóng)村社會(huì)保障體系；二是降低土地供需雙方的交易摩擦成本，形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，穩(wěn)定農(nóng)村土地價(jià)格，發(fā)展涉農(nóng)保險(xiǎn)行業(yè)，分散農(nóng)民在農(nóng)地入市過(guò)程中可能遭遇到的風(fēng)險(xiǎn)；三是修改《土地管理法》，完善農(nóng)地入市的配套立法，進(jìn)一步明確土地產(chǎn)權(quán)，完善登記制度，形成規(guī)范的農(nóng)地入市的程序。

   總而言之，通過(guò)一系列措施的落實(shí)，土地管理制度的不斷改善，農(nóng)地入市一定會(huì)為農(nóng)村土地問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造新的局面，成為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和發(fā)展社會(huì)主義新農(nóng)村的新動(dòng)力。

【1】李中.農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)對(duì)土地資源配置效率的影響.財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究，2012，（12）：140-143.

【2】張志強(qiáng)，高丹桂.農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市：相關(guān)研究和觀點(diǎn)綜述.天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，（5）:59—64.

【3】黃楠楠.“農(nóng)地入市”問(wèn)題之我見(jiàn).南方論壇，2014，（6）

【4】胡玲君.從土地征收到農(nóng)地入市.山東省農(nóng)業(yè)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2006,22