我國城市地下綜合管廊的發(fā)展前景和PPP模式應(yīng)用

城市地下綜合管廊，是指建于城市地下用于容納兩類及以上城市工程管線的構(gòu)筑物及附屬設(shè)施。城市地下綜合管廊將給水、排水、電信、電力、燃?xì)?、熱力等各類市政管線有機(jī)綜合，集約化地鋪設(shè)在同一條隧道內(nèi)，實(shí)現(xiàn)對(duì)市政管線的集中管理與維護(hù)^[]。

1 城市管廊的發(fā)展前景

1.1 綜合管廊的優(yōu)勢

傳統(tǒng)管線建設(shè)，主要是直接埋設(shè)于地下土層之中，管線長期承受地下水侵蝕以及地面荷載，管網(wǎng)事故發(fā)生率高；管線多且都單獨(dú)敷設(shè)，一旦發(fā)生事故就需要開挖地面進(jìn)行維護(hù)修理，勞民傷財(cái)。如果采用綜合管廊, 對(duì)市政管線的集中管理與維護(hù)優(yōu)勢明顯，概括起來具有綜合性、長效性、可維護(hù)性、科技性、人防性、環(huán)保性、低成本性、可靠性、新機(jī)制性等^[]。采用綜合管廊之后，地下空間利用有序；無論是建設(shè)初期還是后期維護(hù)運(yùn)營和改造，都不需要反復(fù)開挖路面，方便維護(hù)和更新改造，降低了事故率；避免管線被腐蝕冰凍等，增強(qiáng)了對(duì)自然災(zāi)害的抵抗能力，有利于保障城市安全^[]。

1.2 綜合管廊的發(fā)展規(guī)劃

2014年3月，國務(wù)院印發(fā)《2014-2020年國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》^[]，規(guī)劃提出了“統(tǒng)籌電力、通信、給排水、供熱、燃?xì)獾鹊叵鹿芫W(wǎng)建設(shè)，要把綜合管廊推行到新建城市主干道路、城市新區(qū)、各類園區(qū)。自2014年以來，我國逐漸開展了管廊試點(diǎn)工程。2015年8月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》^[3]，該意見明確表示要把地下綜合管廊建設(shè)納入城市基礎(chǔ)設(shè)施，逐步提高綜合管廊在管線工程中的比例，主要工作目標(biāo)是到2020年，建成一批可投入運(yùn)營的地下綜合管廊，改善城市道路反復(fù)開挖問題，提升城市管線安全水平。2016年3月5日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在第十二屆全國人民代表大會(huì)政府工作報(bào)告中講到，要加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理，開工建設(shè)城市地下綜合管廊2000公里以上^[]。2016年8月16日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部為提高城市排水防澇能力，對(duì)城市管廊建設(shè)作出了重要指示，指出要嚴(yán)格落實(shí)管線入廊制度，已建成城市地下綜合管廊的主次干路，規(guī)劃管線必須入廊，不得再開挖敷設(shè)管線^[]。綜上所述，政府在管廊建設(shè)方面給出了大力的支持，現(xiàn)在正是管廊發(fā)展的大好時(shí)機(jī)。

1.3 綜合管廊的發(fā)展現(xiàn)狀

自2014年以來，在國家連年的政策刺激下，近兩年各省的管廊建設(shè)可以說已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)飛躍性的時(shí)代。從之前的試點(diǎn)型小范圍管廊建設(shè)，到現(xiàn)在的全國范圍的建設(shè)，可以說管廊的第一個(gè)大時(shí)代已經(jīng)來臨。在《國家新型城鎮(zhèn)化報(bào)告2016》中指出，截至2016年，我國累計(jì)開工建設(shè)地下綜合管廊2000多公里。這一批管廊的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和后期的運(yùn)營管理情況對(duì)我們未來管廊的發(fā)展有著非常重要的作用。當(dāng)然，一方面隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，土地資源越來越稀有，如何充分利用地下空間是必須且有效的一條途徑；另一方面，隨著人民生活水平的提高，大家對(duì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的要求也越來越高，地下管道集中化、專業(yè)化、科技化是必然的。總的來說，我國的綜合管廊大部分還處在建設(shè)階段，仍處在政府大力推進(jìn)的時(shí)代，還沒有成熟運(yùn)營，沒有形成行業(yè)化。

2 我國管廊的投資管理模式概況

管廊建設(shè)在投資方面有多種：可以由政府出全資；可以政府和各管線單位共同出資；也可以由政府和社會(huì)資本共同投資建設(shè)。日本和歐洲等各個(gè)國家，管廊建設(shè)和管理經(jīng)驗(yàn)豐富，經(jīng)過多年實(shí)踐，都找到了適合本國體制和國情的投資管理模式。比如歐洲高福利國家，綜合管廊建設(shè)費(fèi)用由政府全部出資^[]。進(jìn)入21世紀(jì)， 當(dāng)前我國也開始規(guī)劃建設(shè)綜合管廊。綜合管廊是城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，按照傳統(tǒng)的模式，其建設(shè)和運(yùn)營管理都應(yīng)該由政府負(fù)責(zé)。然后我們幅員遼闊，各個(gè)城市發(fā)展進(jìn)程不同，政府財(cái)力不同，而綜合管廊的建設(shè)需要投入大量資金，而且建成之后的運(yùn)營管理依然需要不小人力和財(cái)力。因此我國管廊建設(shè)初期和試點(diǎn)階段，主要依靠政府投資建設(shè)綜合管廊的模式，但是給政府財(cái)政帶來巨大壓力，管廊建成后的運(yùn)營維護(hù)也需要投入一定的資金，隨著我國基礎(chǔ)設(shè)施需求的增大、國家全面推廣綜合管廊建設(shè)，這種幾乎沒有回報(bào)的投資模式根本無法提供足夠的資金支持^[]。因此引入社會(huì)資本進(jìn)入管廊建設(shè)成為管廊發(fā)展建設(shè)的必然方向，也就是PPP模式。

3 PPP模式在綜合管廊中的應(yīng)用

3.1  PPP模式概念和分類

PPP(Public—Private Partnership)模式是指政府與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長期合作關(guān)系，有利于加快政府職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用^[]。根據(jù)世界銀行對(duì)PPP的分類，主要包括外包類、特許經(jīng)營類、私有化三大類 ^[]，運(yùn)作具體方式主要包括委托運(yùn)營、管理合同、 建設(shè)-運(yùn)營-移交、建設(shè)-擁有-運(yùn)營、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交和改建-運(yùn)營-移交等。

3.2  PPP模式在我國管廊建設(shè)中的應(yīng)用現(xiàn)狀

2015年5月，國家發(fā)展改革委建立了首個(gè)國家部委層面PPP項(xiàng)目庫，其中推介的各省PPP模市政管廊項(xiàng)目投資情況如表1所示。從表中可以看出，甘肅省、吉林省、陜西省、云南省的在用PPP模式的綜合管廊建設(shè)規(guī)模和投資都要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他省份。很多省也推介出了各省本級(jí)的PPP項(xiàng)目，都包含有管廊建設(shè)項(xiàng)目。在推介的PPP項(xiàng)目中，BOT模式是采用最多的一種。BOT是英文Build－Operate－Transfer的縮寫，通常直譯為“建設(shè)－經(jīng)營－轉(zhuǎn)讓”，是特許經(jīng)營類PPP模式的一種。

隨著管廊建設(shè)的推進(jìn)，為幫助管廊建設(shè)資金的回收，為保證民進(jìn)資本有合理回報(bào)，形成可持續(xù)發(fā)展，吸引更多的民間資本，2015年，國家發(fā)展改革委對(duì)綜合管廊的有償使用制度進(jìn)行了規(guī)定^[]。此項(xiàng)規(guī)定能夠促使市場在資源配置中起決定性作用，更好協(xié)調(diào)政府、企業(yè)和管道單位的利益關(guān)系，為PPP模式在管廊項(xiàng)目中的使用提供有利條件。而到2016年10月，國家發(fā)展改革委住房城鄉(xiāng)建設(shè)部為更好地在重大市政工程領(lǐng)域開展政府和社會(huì)資本合作，聯(lián)合開展了PPP模式的創(chuàng)新工作，對(duì)符合中央預(yù)算內(nèi)投資、專項(xiàng)建設(shè)基金等支持方向的PPP創(chuàng)新項(xiàng)目，將合理安排有關(guān)資金予以支持^[]。2017年，國家發(fā)展改革委又發(fā)布了相關(guān)政策文件^[]來鼓勵(lì)民間資本參與政府項(xiàng)目，規(guī)范民間資本有序參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，促使政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式更好發(fā)展。綜上所述，從國家近幾年的政策動(dòng)向和管廊投資管理現(xiàn)狀可以看住，PPP模式是我過現(xiàn)階段管廊建設(shè)的主要模式，對(duì)我們管道工程的發(fā)展起到很大的推進(jìn)作用。

城市綜合管廊已經(jīng)成為了城市地下管道工程未來的發(fā)展方向，而其建設(shè)和管理模式也在發(fā)展中不斷完善和合理化，就目前來說，PPP模式是推動(dòng)城市管廊建設(shè)的有效途徑。各地要放寬市場準(zhǔn)入，鼓勵(lì)支持社會(huì)資本參與城市地下綜合管廊建設(shè)^[]。當(dāng)然，有關(guān)于建設(shè)投資、管理費(fèi)用的分?jǐn)偤秃笃谶\(yùn)營管理的辦法還需國家層面出來更加完善的制度來進(jìn)行規(guī)定。在完善城市功能，美化城市環(huán)境，提高城市安全保障的基礎(chǔ)上，平衡好各方（建設(shè)管理單位、管線單位等）的利益關(guān)系，形成可持續(xù)發(fā)展。

本文來源：《企業(yè)科技與發(fā)展》：http://m.k2057.cn/w/qk/21223.html