淺析地方政府債務風險審計預警系統(tǒng)

地方政府債務可以分為直接顯性債務、直接隱性債務、或有顯性債務、或有隱性債務。我國地方政府性債務總體規(guī)模較大，融資平臺公司債務占比較高、部分地方政府償債壓力較大。國家審計署2011年度審計報告顯示，2010年底，我國地方政府性債務余額為107,174.91億元，其中2008年及以前年度用于續(xù)建2008年以前開工項目的債務為54,816.11億元。2009年，地方政府債務增長最為迅速，當年新增33,942.14億元，增長61.92%。不僅如此，地方融資平臺公司的政府性債務為49,710.68億元，占地方債務余額的46.38%。盡管我國政府不允許地方政府發(fā)行地方國債，但地方財政都有融資功能，并以各種形式進行融資，如國債轉貸，銀行貸款，財政周轉金貸款等等，甚至違反《擔保法》等有關規(guī)定，為企業(yè)、單位或項目提供擔?；蚍磽?，向商業(yè)銀行、上級財政等單位舉借大量的債務，以滿足資金需求。
一、地方政府債務審計的主要內容
（一）地方政府債務成因及管理現狀。地方政府債務成因千差萬別：地方政府缺乏骨干財源支撐，財政收入水平低，財政自我平衡難度大；基礎設施建設、政府培植財源投入等客觀資金需求不斷超出財政承受范圍；領導干部非理性財政支出等。各地方政府對債務的管理也存在缺陷：未將債務納入預算執(zhí)行；未建立統(tǒng)一的政府債務管理制度；制定了具體的管理辦法卻執(zhí)行不力；各管理環(huán)節(jié)權責不清、職責履行不到位等。因此，在進行政府債務審計時，應著重摸清政府債務成因、管理現狀，以識別可能存在的重大風險，分析是否存在因管理失控引發(fā)政府債務風險的可能。
（二）債務總體規(guī)模和結構。核查政府債務規(guī)模和債務結構是政府債務審計最基礎，也是最重要的內容。審計應了解政府所有債務來源渠道、借款約定用途、債務總體構成、借款期限、還本付息、借款擔保等方面情況。在此基礎上，重點關注隱性債務和或有債務，確保信息的真實有效，進一步應用各種分析工具，審查各種債務比例的合理性及風險性，通過分析找出債務審計要點。
（三）地方政府還債情況及償債能力。根據地方政府以前年度財政收支情況，預測未來地方經濟發(fā)展水平、財政收支狀況，計算地方債務依存度、負債率、年度債務承擔水平以及年度償債率等指標，分析地方政府年度償債規(guī)模、償債方式、資金來源以及地方政府的償債能力和債務風險。結合上述審計內容，提出規(guī)范管理地方政府性債務、適時調整債務規(guī)模和結構、加強債務風險控制、有效化解債務風險的建議。
二、防范地方政府債務風險的審計策略
（一）轉變審計觀念，整合審計資源。我國地方政府債務存在時間長、統(tǒng)計資料基礎薄弱、債務關系錯綜復雜等情況。而且，地方政府債務風險與金融風險之間具有相互滲透性和轉化性，在遇到金融危機或經濟危機時，債務風險往往最終會造成金融風險，給地方經濟造成嚴重損失。在這種情況下，必須轉變審計觀念，開拓債務審計視野，樹立財政審計大格局的理念，進一步整合審計資源，加強債務審計、金融審計和其他審計工作之間的協(xié)調，建立和完善相關審計信息共享機制，一方面加強對從不同途徑取得政府債務的監(jiān)控，另一方面加強金融機構發(fā)放地方政府貸款的監(jiān)督，防止出現盲目放貸行為，保證信貸資金安全和金融機構財務穩(wěn)健，防范金融風險。
（二）財政收支審計、經濟責任審計和績效審計并舉。由于地方政府債務的來源、使用、管理以及償還與地方財政收支、預算管理、政府領導干部以及資金使用效率、效果有很大關系，因此，審計部門應將地方政府債務審計與財政收支審計、經濟責任審計以及績效審計相結合。如在對財政支出進行審計時，應對利用債務的項目建設的經濟性、效率性和效果性進行審查，評估項目的經營預期、盈利能力、持續(xù)還款能力和再融資能力以保障政府償債能力，降低政府債務風險。同時，將政府債務審計發(fā)現的問題、相關指標、風險狀況以及由此產生的債務風險納入領導干部任期經濟責任審計的范疇，建立和完善政府舉債的責任追究機制，推動領導干部對地方政府債務的重視，加強其責任感，進一步明確各級政府應承擔的債務管理責任和償還責任，在舉債決策前，進行債務風險評估，使各級政府承擔制定舉債政策的風險責任。
（三）結合經濟形勢，適時調整債務結構。政府債務審計，應結合國內、國外經濟形勢，判斷地方政府未來經濟發(fā)展狀況，在此基礎上進行債務風險預測，提出調整債務結構、降低債務成本和風險的建議。