完善預算支出績效評價體系研究

一、本課題出現(xiàn)的背景及意義

（一）績效管理出現(xiàn)的背景

“績效”最早出現(xiàn)在人力資源管理范疇，但在上世紀的八十年，面對激烈的經濟全球化的挑戰(zhàn)，西方國家在解決日益困難的公共財政及政府信用問題上，實施了以公共服務和政府責任為核心理念的政府績效考評改革，取得了良好的效果。隨著政府績效考評制度的深化挖掘，以及預算管理內涵的豐富，管理方法的完善，績效考評更多的與政府財政投入相結合，一些西方國家的預算管理模式轉向預算績效考評，把政治學、管理學內容融入到西方經濟學基礎之中，這是預算管理上的一次飛躍與創(chuàng)新。雖然我國國情在當下實施全面的績效預算管理的條件還不成熟，但從國際上的績效預算框架不斷創(chuàng)新，以及國內在新常態(tài)下績效預算改革不斷深入的背景下來看，預算支出績效的評價構建的作用至關重要?？梢哉f，建立成熟的、符合國情的、契合發(fā)展總體目標的預算支出評價體系是當前政府財政預算改革的基本條件和關鍵內容。 

（二）研究本課題的重大意義

預算是政府財政收支平衡、優(yōu)化資源配置、提高公共服務質量的重要“憑證”，推進預算績效現(xiàn)代化管理，實現(xiàn)預算與績效一體化，有利于財稅改革的順利實施，有利于資源的硬化約束，有利于構建政府績效全鏈條管理，提高我黨治國理政水平。中國的預算績效管理很大程度上借鑒了西方資本主義社會績效預算相關政策及理念，并結合我國政體、國情，實施預算績效管理的“本土化”，但是目前我國的預算績效還沒有完全實現(xiàn)，如完善的監(jiān)控體系、健全的預算績效管理流程、透明嚴格的責任約束管理制度、公平客觀的權責管理制度等，因此，我國的預算績效管理的發(fā)展仍有很長的路，在2018年9月1日，黨中央國務院下發(fā)了《關于全面實施預算績效管理的意見》相關文件，文件對預算績效的全面實施做出整體要求及部署。在改革創(chuàng)新階段，相對于整體的預算績效改革，進一步構建并完善預算支出績效體系更具有現(xiàn)實作用，這也是預算績效管理“兩大體系”中其中的一部分，它的不斷完善及成熟對于促進全面的財稅改革、預算制度改革有重大意義[1]。

二、我國不斷推進預算支出績效評價的必要性

（一）預算管理深化改革的內在需求

隨著我國部門預算、國庫集中支付、政府采購等“國家賬本”改革的不斷加速、加深，現(xiàn)代化的預算管理制度框架已基本搭建，政府財政收支改革不斷加快，但與之相悖的是，一套完整、成熟、透明的政府公共財政資源分配、管理、使用、評估機制的缺乏仍是當前財稅改革的阻礙。而一套完整的機制，預算支出績效評價是不可或缺的部分，如國庫管理與政府采購這倆者都和預算績效存有內在關系。建立國庫單一的賬戶管理是國庫管理的核心要義，在這個賬戶的管理過程中，所有的財政支出都統(tǒng)一管理，財政部門掌握本地區(qū)單位、部門的支出、使用信息，杜絕了“信息孤島”、“虛假克扣”、“挪用截流”等不良情況的出現(xiàn)。而在績效改革之前，各單位各自開有獨立賬戶，自行使用預算，常出現(xiàn)挪用、造假、浪費的現(xiàn)象，在實施國庫集中支付之后這些現(xiàn)象得到遏制，各級財政部門為單位設置零余賬戶，所有的資金使用將按照國庫支付管理流程進行，銀行會將支出信息反饋給財政部門，確保了財政資金的使用安全及使用效率。一方面，國庫集中支付由預算評價實現(xiàn)合理性安排，只有績效評價下的存在合理性、科學性、適當性，各單位的預算支出才允許批復，如果僅以“基數(shù)法”進行預算安排，而不對預算效果進行跟蹤、評價，各單位的預算安排與實際效果可能會“陰奉陽違”，出現(xiàn)預算與支出不相符，財政資金使用效果較差的情況，因此，國庫集中管理改革毫無意義。另一方面，預算績效評價由國庫集中管理實現(xiàn)各項指標的控制，國庫集中支付制度是預算績效評價的手段，是預算執(zhí)行的途徑，更是預算管控的途徑，沒有績效管理的政府采購難以發(fā)揮其政策作用。因此，完善預算支出績效評價體系是預算管理深化改革的內在需要及內在要求[2]。

（二）有效緩解預算收支矛盾

雖然近年來疫情對我國經濟有所影響，但“風景這邊獨好”，我國經濟規(guī)模正向增長的趨勢勢不可擋，同時，我國的財政收入規(guī)模數(shù)量也逐年提升。雖然政府的“錢袋子”鼓了，但花錢的地方也越來越多，支出壓力巨大，財政收支矛盾突出且長期存在。而政府在面對收支矛盾時，一般會采取兩種方法：一、加稅，我國一直實行減稅、退稅政策，以減少社會負擔，加稅的方式不可??；二、發(fā)放國債，這種方式以政府信用為擔保，社會負擔小，一直被采納為主要財政緩和手段。近年來，我國財政一直以赤字運行，雖然財政赤字并不代表著財政情況的絕對好壞，但負債規(guī)模的增加會不斷積累財政風險，財政風險在失控時就會產生債務危機，這就會對社會主義市場經濟帶來不良影響，將債務水平維持在一個可控安全的水平，緩解財政收支矛盾，就必須推進預算支出績效管理，以實事求是、積極穩(wěn)妥的預算收入，保證政府預算的可持續(xù)性， 以此打破原有財政投入固有思維，提高財政在經濟調控中的重要作用。

（三）提升財政宏觀調控的必要手段

當前，國際經濟形勢并不樂觀，我國的進出口受到國際局勢影響較大，內需還很難在短時間內完全釋放，經濟增長乏力的現(xiàn)象客觀存在，因此，提升財政政策宏觀調控能力顯得極為關鍵。例如近年來積極的財政政策就取得了良好的效果，隨著政府的一籃子財政投入，一些重點民生項目的開建，促進了我國經濟的增長。但是，政府的財政投入要重視其科學性、合理性，只有科學合理的投資才能最大程度地發(fā)揮財政政策的效率，保證經濟的可持續(xù)發(fā)展。預算績效管理是保證政府財政政策發(fā)揮效能的重要保障，其反應原理體現(xiàn)在以下兩點：一、從財政源頭上管控部門預算，尤其是對部門支出項目的評價，對保證財政資金的有效使用提供有效手段。二、從制度層面上保證資金運作，通過持續(xù)不斷的績效管理改革及完善，形成了成熟的預算管理主客觀條件，使得財政投資可以進入部門預算管理程序，實現(xiàn)預算資金的科學、高效實用?？傊A算績效改革的初衷也是側重于財政支出的績效水平，從而發(fā)揮有限的財政資金在宏觀調控的作用，為促進社會主義市場經濟的有序發(fā)展打下堅實的基礎[3]。

三、當前預算支出績效評價體系存在的問題

（一）法律法規(guī)保障尚不完善

2003年可以看做是預算績效評價實施元年，中央層面的預算績效評價于當年開始試點，但直到2014年《預算法》在全國人大會議上重新修訂，在此十余年的時間內關于預算績效評價相關的法律法規(guī)基本處于空白，新《預算法》首次明確績效的核心概念，明確各級績效應以平衡、合理為主，應以績效評價及績效目標為手段進行編制。但以目前的法律法規(guī)來看，十九大以來績效管理工作的指導多以財政部的行為指導、指南、意見為主，與績效評價相關的法律法規(guī)還缺乏全國性的剛性約束，很難依法依規(guī)對評價目標進行明確。全國性的政策性的法律法規(guī)還沒有制定出臺，這就導致各地方財政部門根據(jù)地區(qū)實情相繼制定了預算支出評價管理辦法，這些辦法往往是預算績效管理制度的組成部分，沒有其應有的重點法規(guī)保障地位，導致了統(tǒng)一標準和原則缺失的情況下，預算績效的評價工作相對落后，沒有形成足夠的法律權威及約束氛圍，這也一定程度上影響了地方財政資金的使用科學性、合理性[4]。

（二）預算支出評價體系存在漏洞

1.績效目標管理制度不健全

績效目標管理體系的不健全的原因還在于缺乏完善的法律法規(guī)體系作為支撐，績效目標管理的各單位、各流程、各要求及結果運用不能以制度化、法律化的形式明確，績效目標的對象也應考慮部門職能的客觀需求及項目任務的契合度， 同時各行業(yè)的共性指標也沒有明確。預算支出績效目標的制定要把定量做為側重點，定性做為支撐點，以便量化績效管理的實施效果。然后，績效目標管理的內容還不夠明確，對于績效目標的管理對象、目標原則、程序流程的認識、掌握度不夠。  

2.績效指標設定不夠科學

科學的績效指標的設定標志著評價過程及結果運用有了合理的標準，這是體系構建的銜接點，也是體系構成的難點，國情不同，我們很難在指標的具體設定上借鑒他國經驗。政府支出預算績效指標的構成是十分復雜的，政府的支持不僅要考慮市場經濟的引導，更重要的還要有社會效益及公民利益的需求，一些政府資金要進入市場調節(jié)不到的領域，或是一些重大基建項目、民生保障項目，例如我國花巨資在西南、西北地區(qū)建造的高鐵，這些高鐵線路短期看是政府資金失效的，但極大盤活了沿線經濟，長期看又是十分必要的，所以，對政府支出的績效指標設定還是有一定難度的。

3.績效監(jiān)督的硬化效果不明顯

績效監(jiān)督主要是在事中階段，加強防范、控制意識，在事中對評價對象加壓，才能實現(xiàn)政府支出的部門職責限界，促進財政工作的正向發(fā)展。但在實踐中，事中監(jiān)督沒有發(fā)揮相應作用，主要原因包括：一是缺少法律依據(jù)，在監(jiān)督主體、資金審計、責任追查的問題沒有理清頭緒。二是缺少監(jiān)督經驗，我國績效監(jiān)督開展的年頭不足十年，績效監(jiān)督的理論及實踐沒有形成體系，還處于借鑒及摸索階段，一些部門還存有原來的“老好人”思想，監(jiān)督力度不足，監(jiān)督方法不足的現(xiàn)象還存在于地方政府。

（三）體系化配套措施不完善

預算績效管理改革應內在依托于整套體系化的配套措施，配套措施跟不上就容易造成主要工作的滯后。一是部門權責還未發(fā)生改變。現(xiàn)行政府會計制度還主要以收付實現(xiàn)制為主，受到改革成本、思維局限的影響，政府部門的權責發(fā)生制主要在一些試點地區(qū)進行可控性改革實驗，政府的資金運用目前還不能全面分析，成本的評價及準確計量水平仍有待提高。二是中期預算框架的未完善。中期預算的編制往往關系到今后數(shù)年的財政計劃，有利于財政資源在更長時間段內的評價， 為政府的中長期財政戰(zhàn)略有積極意義。 而目前中期預算的編制還缺乏法律形式的明確，預算編制與政府規(guī)劃產生脫節(jié)。三是剛性的績效問責覆蓋不全面?？冃栘熓强冃Ч芾淼摹氨ｋU”，但我國績效問責的缺乏強度，政府的各部門浪費預算的現(xiàn)象屢見不鮮，但因缺乏透明的問責機制，民眾對績效概念了解不多，剛性的約束還難以覆蓋到績效管理全過程，導致了我國績效管理改革有所乏力[5]。

四、全面推進預算績效管理的建議 

（一）完善預算支出績效評估的建議

1.積極推進事前績效評估

目前，預算支出績效評價還是側重于事后評價，在評價過程中即使發(fā)現(xiàn)問題，也因為事后結果而很難糾正，只能挽回部分損失。 積極推進事前績效評價就是從源頭加強資金管理，從計劃編制階段就適當加以評估，以減少政府資金投入后的損失，把有限的政府政策資金用在“刀刃”上。目前，我國在部分省市進行了事前績效評估實驗，比如，北京財政局在2014年就已經開始的事前績效評估探索，把預算績效由“錦上添花”轉為“雪中送炭”，把“花錢”能夠辦成什么事擺在項目撥款之前，決定每一分錢花的值不值當。由人大代表、政協(xié)委員、社科聯(lián)專家及第三方機構對項目進行質詢，全面評估項目的可實施性、風險的可控性、 項目預算的與績效目標的契合性，子項目的制度管理合理性，最終形成細化方案， 財政局再根據(jù)評估結果“該核減核減”，沒必要的錢一分不花。我國可以在總結地方經驗的基礎上，不斷對事前績效評估范圍擴大，將事前評價作為一種制度科學、合理地管控預算。

2.強化事后預算績效評價

目前，事后評價還是預算支出績效評價的主要方法，這種模式雖然可以發(fā)現(xiàn)問題，挽回部分損失，但難以及時整改，糾錯，但作為預算績效評價的初始模式，我國在近20年的摸索實踐過程中，結合著我國國情及政府機構、職能的深化改革，也積累了較多的有益經驗及方法。強化事后評價要注意兩方面的工作：一明確評價主體。對績效評價主體的完善以及職責的明確是事后評價工作開展的先決條件，尤其是進入“十四五”以來，在確立財政、審計部門的評價主體之后，還應吸引其他力量進行監(jiān)督，包括社會事務所、咨詢所、評估所等第三方社會力量，以及人大、政協(xié)、社科聯(lián)、高校等中間政治力量。二擴展績效評價方法?！耙远繛橹鳎ㄐ詾檩o”、“內外結合”、“互為補充”的評價方法簡單有效，但已經不能滿足日益復雜的財政收支形勢，一些先進的評價方法也應及時引入其中，如配比比較法、因素排序法、強制分布法等，這些方法豐富了預算績效評價手段，以圖表、數(shù)列、趨勢分析的形式起到了直觀的評價實踐效果。 

3.提高績效評價結果應用層次

績效評估結果實際上是規(guī)范行為、激勵行政的正向依據(jù)，而不是考核、監(jiān)督、制裁的消極憑證，在我國一些地區(qū)績效評價結果的應用陷入被動，它的承上啟下，它的事后依據(jù)，它的動態(tài)構成，無法在部門人事、權責、聯(lián)系方面發(fā)揮重要作用。在績效評價的過程中，雖然在我國形成了一定的結果應用模式，但部門間權責劃分不明，人事不清，信息隔離的制度約束，績效評價結果的效能難以顯現(xiàn)，其中的公開與應用應從預算資金入手，加強預算評價結果在預算資金的安排力度，凸顯評價結果在年度預算資金計劃編制方面的導向性，要與部門人事聯(lián)系起來，不能“只軟不硬”，要把行政問責的權利給予大眾，避免預算編制與實際效果“兩條路”。需要明確的是，我國的社會主義基本制度牢不可破，人民利益至上的基本要求不可破，簡單量化不能作為預算調整的主要依據(jù)，要把眼光放到經濟的宏觀形式上、民生事業(yè)的建設上、長期發(fā)展的規(guī)劃上，以多角度、多方向、多行業(yè)角度的方式豐富績效評價，保證政府資金的產出收益最大化。從這個角度來說，預算評價還應有識別、判斷、分配能力，通過結果分析及時將財政資金分配到更為急迫、更為重要的項目上去。

（二）推進預算績效管理改革的路徑選擇

1.立足于全面的財政觀 掌握預算績效效益

財政支出涉及的部門多、領域多、面積多，科學直觀反映支出績效存在相當?shù)碾y度，比如一些投資規(guī)模較大的項目，投資可能持續(xù)數(shù)年，項目支出效益顯現(xiàn)時間長，當財年很難做出評價。還有一些生態(tài)保護、民生改善項目，直接的經濟效益并不明顯， 但存在的社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)發(fā)展效益難以定量評價。 因此，在預算支出績效評價的全面推進過程中，如何全面、正確、精準地衡量績效目標一直是困擾績效改革的重難點，如編制事中評價計劃、 效益外溢范圍、事后評價效果都應統(tǒng)籌考慮，不斷完善管理制度，轉變管理視角，并以數(shù)字說話，打造數(shù)字財政。在市場經濟活動中，一切都以經濟利益為核心，講究效益及資本效率，而政府的績效管理就如同企業(yè)一樣，財政支出的效益水平同樣要進行成本/收益分析，但是，績效評價需要在財政大政策、大方向范疇基礎作為基本前提考量，以確保分析的正確性。比如，在宏觀經濟形勢發(fā)生變化時，財政政策作為調控手段進行反向調控時，決策層制定的擴張或者緊縮型經濟政策是整個財政預算管理的基礎。

2.合理界定政府和市場的邊界

在西方國家，政府實施績效預算管理的主要目的就提高政府部門公共服務產品質量及水平，由其實踐表明，公共部門的市場化競爭有助于公共服務的產品化及服務質量提高，完善公共服務的提供手段。例如，國務院出臺相關政策向社會購買公共服務，就是是以財政預算參與資源的配置，政府通過與非政府組織簽訂合同，明確可以產出的公共服務產品，由市場決定購買對象，降低了財政支出成本。實際上，地方政府購買公共服務是政府政府轉型必不可少的步驟，最早在2014年，我國就開始了公共服務購買試點，多元化的大眾需求必將推動政府在公共服務方面的有益嘗試。但對政府、市場的界定必須清晰、明確，支出績效管理在公共服務購買方面必須保持足夠的警惕， 防止政府權力隨著公共服務侵入市場。同時加強監(jiān)督機制的構建，防止資金濫用導致腐敗滋生的出現(xiàn)，要按照大眾的需求購買公共服務產品，大眾要保證知情權、監(jiān)督權，以此促進政府的履職。

五、結語  

我國預算績效改革以“績效”為核心理念，結合我國社會主義底色并借鑒西方預算績效制度所逐步實施的，這是我國構建服務型政府、有限型政府做出的重大舉措。預算支出績效評價既是預算績效管理的核心，也是預算績效管理改革的起始點。在探索中，我們緊跟中央精神步伐，不斷探索體系內容，不斷創(chuàng)新預算支出績效評價方式方法，進而實現(xiàn)績效管理的突破。

本文來源：《商業(yè)觀察》http://m.k2057.cn/w/jg/125.html